低生育率国家支持生育的家庭福利政策及其对中国的启示_李波平.pdf

2023 年第 1 期总第 127 期No.1，2023General No.127Journal of Hubei Administration Institute湖北行政学院学报DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2023.01.公共管理研究011收稿日期：2022-11-05低生育率国家支持生育的家庭福利政策及其对中国的启示作者简介李波平（1978），男，湖北仙桃人，经济学博士，中共湖北省委党校经济学与经济管理教研部教授、博士，主要研究方向为人口发展与人口政策。摘要育龄妇女低生育率和低生育意愿已经成为我国发展面临的重要难题。通过梳理英国、法国、德国、瑞典、日本、韩国、新加坡七个低生育率国家在托幼机构、儿童保育、经济支持、女性假期与就业等方面的相关政策，提出了我国支持生育的家庭福利保障政策建议。具体而言，政府部门做好政策顶层设计，强化以家庭整体为基本对象单位的福利政策，家庭福利政策要重点关注弱势群体、低收入家庭，强化0-3岁托幼服务建设，形成组合式、多样化的家庭福利政策，营造生育友好型社会。关 键 词低生育率；家庭福利保障；生育支持政策中图分类号D601 文献标识码A 文章编号1671-7155（2023）01-0078-07自2015年我国实施全面二孩生育政策以来，每年新增出生人口并未达到预期，2016年我国出生人口1786万人，2020年为1200万人，2022年仅为956万人，2022年人口出生率为6.77，人口自然增长率为-0.60。据第七次人口普查可知，2020年我国育龄妇女总和生育率低至1.3，育龄妇女低生育率和低生育意愿已经成为我国高质量发展面临的重要难题。党的二十大报告提出，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。随着经济社会的发展和人们文化观念的转变，在20世纪中后期，很多发达国家（地区）已经进入持续低生育水平阶段。为提高生育水平，保证人口正常更替，发达国家相继出台了鼓励生育的家庭福利政策，可为我国制定和完善家庭福利保障政策提供有意义的参考。一、欧洲低生育率国家家庭福利政策英国、法国、德国、瑞典四个高福利国家较早进入到发达国家行列，并且这些国家整体福利待遇较高，通过对这四个国家托幼服务、津贴、税收优惠、女性假期与就业等家庭福利政策的分析，总结归纳出这些国家好的政策。（一）英国的家庭福利支持政策体系2020年，英国育龄妇女总和生育率为1.56，是生育率相对较低的国家。英国是世界上最早完成工业革命的国家，经济社会发展水平较高，也率先建立了较为完善的社会保障体系。1.儿童福利政策在“每个孩子都重要”的理念下，英国家庭福利政策较为侧重于对儿童的福利保障，比如不仅为生活困难的家庭进行补贴，也有针对所有家庭的儿童的普惠性福利保障，包括儿童津贴、儿童照料服务、儿童税额抵扣、上学补助项目、儿童信托基金等一系列政策。其中，儿童津贴是针对未满16岁的孩子，所有家庭都可以享受，一些特殊的家庭也会享受到特殊的津贴；儿童照料服务一般是针对0-14岁的孩子，这个方式的补助主要是通过对相关组织进行扶持和帮助；儿童税额抵扣政策主要是针对一些低收入家庭，通过减免个人所得税等方式减轻家庭负担；儿童信托基金政策是一种长期的政策，主要是面向5-13岁的儿童，由政府给出一部分起始资金，再由父母定期存入资金，在儿童满16岁或者18岁时可以取出用于技能培李波平（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）李波平：低生育率国家支持生育的家庭福利政策及其对中国的启示2023 年第 1 期79训或高等教育。此外，儿童还可享受一些免费的医疗和教育服务。2.托幼机构服务英国的托幼服务类型较多，涵盖了从婴幼儿照料到学生照顾等方面，托幼服务的组织形式也丰富多样，主要包括儿童家长自主办理、社区企业办理、当地政府或卫生部门组织办理等。托幼服务的具体项目包括家庭保姆照料、全天候托幼服务、部分时段托幼服务、临时托幼服务以及课后照顾服务1。3.妇女生育假期和津贴英国对育龄夫妇提供生育假期和津贴，以及为家庭提供家庭津贴和税收减免政策。育龄夫妇的法定生育假期共54周，包括39周带薪母育假和13周无薪育儿假，以及2周带薪父育假。其中，前6周带薪母育假的工资水平是个人原工资的90%，若低于全国平均水平则按照全国平均水平进行补贴，其余的33周则按照“个人原工资的10.3%”加上全国平均数补贴；带薪父育假则按照全国平均水平进行补贴2。4.家庭津贴和税收减免英国的家庭津贴和税收减免政策主要包括低收入家庭税收减免，以及所有家庭的家庭津贴。虽然英国实行个人所得税的制度，但在计算税收减免时是使用家庭总收入。英国政府为了促进就业，在原有享受家庭税收减免的同时，享受儿童照料服务的家庭还可以得到额外的税收减免。家庭税收减免政策与家庭收入密切相关，税收贡献越高的家庭享受到的税收减免也更高，家庭津贴则与收入无关，是一个普惠性的政策。英国政府规定凡16岁以下儿童都有资格领取，津贴一般发放给孩子的母亲，如孩子在16岁以后继续接受教育或培训，则津贴可以延长发放至19岁。（二）法国的家庭福利支持政策体系自1994年以来，法国人口出生率一直在上升，2020年法国育龄妇女总和生育率为1.83，其中家庭福利政策起到了很好的促进作用。法国家庭政策主要涉及儿童照看、老龄人口照料和残疾人照顾三大领域。其中儿童照看是家庭政策的核心问题。1.儿童照看和托幼服务法国3岁以上学前教育的普及率已经达到100%，所以儿童照看问题只涉及3岁以下幼儿。法国0-3岁幼儿托育服务形式多样，主要包括集体照看机构、母职助理、企业托儿所、父母托儿所、儿童娱乐活动中心等。集体照看机构又包括托儿所、微小托儿所、街区临时照看处、多重照看机构或者儿童花园等；母职助理主要是指在自己家里或者母职助理照看4岁以下幼儿；企业托儿所是指企业为其员工照看子女的机构，很多企业托儿所也会向附近的居民开放；父母托儿所是指由父母联合组织举办的集体托儿机构；儿童娱乐活动中心主要是在上下学前后、午休时间、学校假期等时间段，面向2-6岁孩子提供各类文体娱乐活动3。2.产假方面育龄妇女生育第一胎可以享受20周的带薪休假，并且在休假期间可以领取全额工资，第二胎可以享受40周，育龄妇女父母也可以申请6-12个月不等的育儿假期。3.生育津贴方面育龄妇女可以享受到产前津贴、实际生育津贴、产后补助等政策，并且多子女家庭还能够按照子女数量减免税收，可以享受到针对儿童的津贴和住房补贴，并且基于“大家庭税收”政策按照孩子数量进行税收减免4。另外，从2006年始，出生第三个孩子的家庭可选择的补助金额度较高（每月750欧元）。4.对育龄妇女家庭的支持法国政府也较为重视对育龄夫妇的关注，比如，政府建立父母诉求网络，以便父母在育儿、工作和生活方面拥有更多的倾诉、倾听和对话渠道；支持企业帮助雇员更好地协调解决家庭生活与工作的冲突；帮助父母进行网络知识培训，以保障儿童上网安全。此外，政府对女性就业较为关注，积极创造必要的就业条件，切实保障育龄妇女的基本就业权利和选择权。（三）德国的家庭福利支持政策体系德国是世界上最早提出社会政策和实施社会保险制度的国家，历届德国政府始终将家庭政策与社会政策紧密结合起来。儿童与青少年的抚养教育、老年人护理、妇女促进等都属于德国家庭福利政策的组成部分。湖北行政学院学报2023 年第 1 期801.儿童照料受到传统育儿观念的影响，德国政府一直倡导家庭照料，并强调母亲照顾儿童的重要性。目前，德国的公共机构照料主要是针对3-6岁的孩子，并多数为临时性的公共托育机构。相关法律法规明确3-6岁的孩子每天享受3小时的公共照料服务，但是在众多家庭福利当中针对0-3岁的公共照料服务较少。近年来，随着政府和社会对3岁以下婴幼儿托育的关注越来越多，相关照料服务也得到了迅速的发展，最重要的是在2013年8月德国政府通过了一项法案，规定将享受幼儿园照料的年龄调整到2岁以上，这也使得3岁以下婴幼儿享受幼儿园照料的比例逐渐增加5。2.儿童津贴儿童津贴是德国家庭福利政策中的一项由国家支付的货币待遇，以现金或减免家庭所得税的形式发放。1996年联邦儿童津贴法和所得税法将儿童津贴确定为国家的一项家庭平衡措施。儿童津贴的支付数额根据儿童最低生活标准确定。德国政府在儿童津贴的支付上较为慷慨，儿童津贴数额较高，支付期也相当长，儿童津贴支付至家中的未成年人年满18岁6。德国现金补贴主要包括与休假紧密相连的幼儿津贴、依据孩子数量进行补贴的儿童津贴及随家庭主要收入者联动入险的儿童医疗费用津贴7。以现金直接支付的儿童津贴对于低收入家庭来说较为有利，用来抵消家庭一部分所得税的儿童免税额则更适合于应税收入较高的家庭。3.女性产假与生育保险德国的生育假期从产前6周到产后8周，共14周，并且父母双方可共同享有长达三年的育儿假，其中一年为带薪休假。母育假和父育假的津贴水平均为个人原工资的65%，但最高不超过1800欧元/月。生育保险这一规定正式出现是在德国1883年颁布的德国劳工基本保险法中。德国的生育保险覆盖面极其广泛，其资金来源于政府、雇主和受保人。4.家庭经济支持家庭经济支持主要体现在三个方面。一是实施税收减免。税收减免主要是指减免家庭人员的个人所得税，目的是通过相应税收的减免以保障婴幼儿的基本生活需求和教育支出，在子女未成年之前，父母均可申请所得税税收减免。二是父母津贴。2007年1月1日，德国政府实施联邦父母津贴法案，政府根据幼儿父母的经济收入，发放金额不等的父母津贴。实施父母津贴，是希望通过经济支持，使父母在教育和照顾子女方面能减轻负担。三是经济援助。2018年年底联邦议院通过德国儿童日托优化法案，德国联邦政府在2022年前向各个联邦州提供约55亿欧元的援助，以进一步提高儿童日托的质量并减轻父母的经济负担。（四）瑞典的家庭福利支持政策体系瑞典是一个典型高福利、低生育率国家。早在1980年总和生育率为1.68，2020年为1.66。瑞典有很多的家庭福利政策，可以分为以下几个部分：婴幼儿托育服务、带薪产假、父母保险制度、津贴制度、教育补贴及公共托育服务、健康照料。1.托育服务瑞典的托育制度较为完善，地方政府会雇用专职的儿童看护对因故无法由父母亲自照顾的儿童进行看护帮助。在托育服务方面，政府规定，各地区必须提供1岁以上儿童的托幼服务，并且托育服务的职责也从管理社会健康的相关部门转移到教育科学相关的部门。与其他地区的临时性托育或者半日托育相比，瑞典的托育服务是以全日制托儿为主体，主要面向1-6岁的儿童。政府也大力支持发展私人儿童托育服务机构，鼓励社区建设的幼儿园开设免费托育服务、育儿交流和综合服务等项目，建立家庭式托儿所，以满足不同年龄段儿童照护需求。同时，政府积极支持托幼机构与当地的学校合作，借助学校的师资力量将“保育”与“教育”相结合。同时，政府也提供学前培训、课余补充和儿童看护服务，构建起学前机构、学校、课后托育协调联动的托儿育儿平台。2.儿童津贴津贴政策则分为儿童津贴以及家庭津贴，儿童津贴是一个普惠性的政策，16岁以下的所有儿童都可享受，儿童津贴可以根据物价进行动态调整，有三个以上子女的家庭还可以享受儿童附加补贴，国家也会对生活困难的儿童进行一定的补助。李波平：低生育率国家支持生育的家庭福利政策及其对中国的启示2023 年第 1 期813.产假政策1974年，瑞典就实施了产假政策，2002年延长至16个月。瑞典的产假福利是由国家一般预算资助的，雇主无需承担任何直接成本。在瑞典，每位父母都有240天的共享产假，父母双方都有同等比例的不可转让期产假，可以部分使用。每年为有孩子的父母设立一定天数的带薪休假，并且孩子的父母可以与企业协调工作时长8。二、亚洲低生育率国家家庭福利政策（一）日本的家庭福利支持政策体系日本育龄妇女总生育率一直在不断下降，1980年为1.75，2000年为1.36，2020年为1.34。日本一直以来不断地修正完善各种家庭政策，有关政府部门积极推广和实施家庭福利保障政策支持体系建设。日本家庭福利支持主要包括在托幼机构管理、育儿经济补贴、女性产假支持