党建引领社会治理重心下移的逻辑与进路_陈荣卓.pdf

2023.3|61政治党建引领社会治理重心下移的逻辑与进路陈荣卓胡皓玥摘要：推动社会治理重心下移，是实现基层治理体系与治理能力现代化的必经之路。目前，我国城市基层场域中的治理重心下移实践呈现出政党嵌入式治理、网格精细化治理、多元共建式治理等模式，它们在实际运行中都面临着各自的困境。党员干部下沉社区工作的常态化及其所表现出的党建引领型治理模式，为突破社会治理重心下移中的实践困境提供了新的思路。党建引领型治理旨在激活社区内生性资源，实现以党员下沉引领社会治理为核心意涵的视角转换，借由下沉党员的双重身份属性弥合了既有实践政治有效性与治理有效性之间的空白与张力，通过补位动员、激励共振、资源链接的方式贯彻“政党创制社会，党员引领群众”的基本思路，进一步夯实了城市社区善治的微观基础，极大地丰富了社会治理重心下移的实践经验与学理要义。关键词：基层治理；党建引领；重心下移；党员下沉；社区治理基金项目：湖北省社会科学基金“深度学习研究阐释党的二十大精神”专项课题“坚持大抓基层的鲜明导向 实现更高水平的基层治理”；国家社会科学基金项目“新发展阶段构建乡村治理共同体机制研究”（21BKS129）中图分类号：D63；D26 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2023）03-0061-08社会治理现代化是整个现代化进程中的关键问题。从某种意义上来说，社会治理结构实际上内生于一定的社会土壤之上，并在整个现代国家建设进程中长期发展、逐渐改进和内生演化。2017 年，党的十九大报告从国家战略高度明确提出了“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”这一重大的理论和实践命题。然而，新时代我国社会治理转型面临着理论范式解释力弱、实践机制建设滞后、公共性构建后继乏力等深层次的挑战，这为治理重心下移的基层实践带来了诸多困难。2022 年，习近平总书记在党的二十大报告中提出“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”，为新时代城市社区治理准确寻找和把握“总抓手”指明了方向。跳出西式话语体系下的传统治理理论本身，将目光更多地投向总揽全局、协调各方的中国共产党的系统性领导，把党建引领的机制和路径带入到治理的研究空间中，理应成为我国社会治理转型困局的破解之道。但是，超越行政机制与社会机制的党建引领应该如何精准把握新时代基层社会的实际特征并进行相应的调适与设计，在合适的治理空间内发挥显著的治理效能，使之在弥合行政与社会二重治理机制张力的情境下保持多元共治的稳定性并激发社会的应有活力？再进一步审视，党建引领应该如何突破自身的治理边界从而有效地向基层社会延伸和拓展，通过人财物和责权利的对称性下沉真正推动社区减负增效，从而促进基层治理创新取得实质上的进展与突破？这一系列问题，都亟需从理论与实践两个层面进行探讨。为此，本文将引入引领型治理的分析视角，结合当下党员干部下沉社区的具体经验对社会治理重心下移问题进行深度剖析，探讨下沉党员充分激活社区内生性资源进而有效推进社会治理重心下移的内在逻辑与现实路径，为进一步探索高质量、高水平的基层治理新模式提供一定的参考。一、社会治理重心下移的实践样态及其困境在新时代的基层治理实践中，基于中央顶层设计及国家试验推进，地方层面涌现出了大量社会治62|江汉论坛理重心下移的实践案例。这些实践往往会结合当地治理结构形成不同的治理模式，同时也蕴含着多样的行动逻辑。其中，政党嵌入式治理、网格精细化治理与多元共建式治理是较为常见的三种模式，它们分别依托政治逻辑、行政逻辑与协作逻辑。虽然这三种模式各自最为突出的主位行动逻辑明显不同，但其映照在实践层面却具有高度的综合性，甚至经常会同时存在于同一社会治理空间之中，体现出一种相互交织、互补相倚的关系，共同形塑着我国社会治理重心下移实践的基本样态。（一）政党嵌入式治理社会治理重心下移的政治逻辑是指以中国共产党为核心的单一主体，围绕加强基层组织建设的政治目标，通过推动全面从严治党理念向基层延伸，使得治理重心伴随党的工作重心而纵向下移，社会治理重心下移的落脚点即政党自身。当然，这里的重心下移不是政党从外部机械地介入基层社会，而是政党深深地嵌入与内化于社会系统的各个方面，即形成所谓政党嵌入式治理。政党嵌入式治理即政党借助特定的社会或组织资源，通过渗透、动员和宣传等方式对社会施加影响，从而激活执政资源、健全组织网络，实现政党的再社会化。在这一过程中，各级党组织逐级下沉到基层社会，通过与基层党组织的紧密附着，以及从街道党工委到小区党支部、再到楼宇党支部与“两新”组织党支部的覆盖面的不断扩大，在新的社会空间中构建了横向到边、纵向到底、合纵连横的“大党建”工作格局。这不仅横向拓展了以政党为轴心的权力组织网络，同时也纵向推动了社会治理重心通过政党的组织嵌入、人事嵌入、权力嵌入与文化嵌入而得以真正下移。政党嵌入到基层治理中，在为基层社会带来政治资源、维护社会稳定、巩固和提升执政党权威的同时，却常因缺乏深度交互的党群关系而造成基层社会的结构性冲突。伴随着政党组织机构、党员人力资本、执政党政治权威与政党文化资源向基层的下沉，社会治理重心下移也表现出高度的政治化特征，形成所谓“政党包揽一切”的倾向。而正如习近平总书记所指出的，“党组织表面上的覆盖容易，真正的覆盖，是宗旨和作用的覆盖”。“构建组织只是完成了党建的第一步”，“为嵌入而嵌入”以及“党员出了支部就成了群众”等应付所谓政治任务的情形在基层实践中多有出现。在这一治理实践下，基层党建的建设性突出而治理性较为薄弱，政党在基层的嵌入更侧重于一种特殊政治结构、政治文化与政治身份的重心下沉，它致使党组织与基层多为浅层的量上相嵌而无质上耦合，社会治理重心甚至会因类科层体制的纵向无限扩张而向内收缩，进而退回至政党组织这一实体。政党嵌入式社会治理重心下移，其首要使命并不在于调适社会治理重心在社会治理体系中的位置与层面，而是聚焦于基层党组织战斗堡垒作用的有效发挥。（二）网格精细化治理社会治理重心下移的行政逻辑是指以政府为高位推动力量，秉持传统科层制的管理思维，依托现有的行政组织层级以及明确的权威等级，通过行政力量纵向推动社会治理重心下移，以达到控制与吸纳社会的行政目标。区别于政治逻辑，社会治理重心下移的行政逻辑主要生成在以社区制为载体、以单元化和网格化为表现形式、以“小网格撬动大治理”为重要目标的基层实践中。自 2004 年北京市东城区在全国率先开展“万米单元网格+城市部件管理法”探索以来，网格化管理模式逐渐在全国推广直至实现全覆盖。目前，“网格化管理、组团式服务”已成为各地缩小基层治理单元与管理幅度、推动社会治理重心下移的主要路径，其最为突出的特点即是精细化治理。具体而言，地方在保持原有基层管理体制不变的前提下，将社区划分为若干“网格”单元，政府行政权力随着行政组织层级纵向下沉并延伸至社区的神经末梢，不仅有效推动着管理关口前移、服务资源下沉和辖区力量下放至基层网格，而且通过在网格内整合社会资源、联结多元主体并赋权增能，建立起指挥、监督与自治、服务相结合的新型社区管理模式，并以此实现网格化管理与“微治理”的有机结合。网格精细化治理通过条线力量和自治力量嵌入网格的方式，促进了基层社会从粗放式管理到精细化治理的转变，在一定程度上实现了权力、责任和义务的下移，使得行政体制的内部资源亦得以有效整合。但值得注意的是，源于基层维稳任务繁重压力下的社会治理创新，网格精细化治理不可避免地带有浓厚的行政色彩。遵循行政逻辑建构的这一治理框架，即使治理主体与治理方式趋向多元，在传统官僚制思维的深刻影响之下，纵向层级主体地位之间的不平等性与横向网格之间的封闭性等弊端也会日益暴露。在实践中，基层政府已俨然成为网格精细化治理的单一主体，下沉资源的获取源头与投入主体有且仅有政府一个，基层社会容易陷入资源的“等靠要”怪圈。同时，面对行政下沉的支配链条，基层社会也内生出与之相抵触的“应力”，2023.3|63这使得社会治理重心难以与行政形态相互协调，以至于政府在提升对基层社会的整合能力与治理绩效的同时，基层社会治理的行政化、内卷化倾向也不断加强，从而消解了多元主体的自主性、积极性与创造性。因此，在“行政吸纳社会”“管理合并治理”的网格精细化治理结构内，基层治理单元的下沉与社会治理重心的下移并非一定是正相关关系。一方面，社会治理重心可能会随着治理空间的微小化而向基层扎根，但另一方面，社会治理重心也易沿着传统行政控制链条而向高层上移和回流，一旦政府因人财物资源匮乏而不得不收紧下放，社会治理重心就会随之上移，治理绩效亦难以保证。（三）多元共建式治理协作逻辑一般也被称为治理逻辑，以表明其“治理”而非“管理”的鲜明特色。社会治理重心下移的协作逻辑旨在重塑基层党委、政府、居民以及社会组织等横向多元主体之间的关系，建构多元主体协商、互助与合作的横向治理网络，并在秉持合作型秩序观的基础上形成集合作、协调、信任于一体的新治理机制，有效实现社会资源共享和公共价值增值的目的。上世纪 90 年代初，由于日趋分权和多样化社会的兴起，传统公共行政理论的解释力随之消减，网络化治理理论在西方应运而生。近年来，网络化治理通过多元共建式治理模式，助推社会治理通过主体、资源、权能的下沉而实现重心的实质性下移，开始成为新时期探索社会治理重心下移的实践典范。比如，在下沉主体上，单一的政府主体逐步走向多重治理主体，社会治理重心下移的推动力量由政府转向居民；在下沉资源上，实现由不可再生到可持续的重大转变，破解了社会治理重心下移的持续性和内生性动力不足的困境。遵循以协作逻辑为主导的理路，多元共建式治理推动了地方多元化、扁平化的网络式治理与服务，并在很大程度上实现了社区共同体精神的培育、基层服务型政府的塑造、良性政社关系的建构。但多元共建式治理亦存在一定的解释限度，其缺乏明确的中心权威的协作逻辑具有较大的弹性，以至于有些地方的实践轨迹常与设计初衷相悖离。从治理主体上来看，多元共建式治理强调放权赋权，但由于缺乏“领袖引领”的动员机制，未具备成熟自治思维的居民在实践情境中仍会被作为虚化的治理主体“被动参与”，居民更愿意做“裁判员”而非“运动员”，“政府干，居民看”的现象在很多地方仍频频出现，良性的共治格局亦未能形成。此外，作为对网格化管理模式的一种改良与补充，网络化治理将变革的重心置于“多元参与，协商共治”的结构调整上，但容易忽视党的领导在这一过程中的地位，在一定程度上稀释了党的基础性权威，致使政党的核心地位趋向不稳、资源整合作用趋弱以及党建“悬浮化”问题凸显。很显然，这一治理模式在实践中的碰壁本质上是西方新治理理论视角下保持治理权力集中性与多元主体合作性之间的效能失衡所致。二、党建引领社会治理重心下移的逻辑理路中国共产党自诞生起就是一个具有强烈先锋队性质的政党，先锋性贯穿于党的政治成长过程始终，最终会在实践中外化为中国共产党的先进性与引领性。从以往的政治革命、社会改造到如今的国家治理、社会培育，既是党的执政理念与执政方式不断更新的过程，也是党始终如一地发挥政治引领作用的过程。在政党、国家与社会的逻辑空间之中发挥着向上承接国家意志、向下厚植社会根基“双向链接”作用的中国共产党员，依托组织中介来层层实现对政治资源、社会资源的有效聚集与全面动员，在培育公共理性、重塑动员机制进而再造社会秩序的链条中发挥了无可替代的作用，已然成为基层社会治理共同体中最核心、最关键的联系纽带和重心下移的重要推动力量。特别是在疫情防控中，各地开始全面推行机关企事业单位党组织和党员干部“双报到”制度。当前，党员干部下沉社区工作的常态化已产生了显著的治理成效，由此表现出的党建引领型治理模式为突破社会治理重心下移中的实践困境提供了新的思路。（一）党建引领：社会治理重心下移的解困之道党建引领型治理表现出与前述三种社会治理模式显著不同的逻辑。作为社会主义现代化过程中衍生的治理理论，党建引领型治理理论除了具有传统治理理论的主体多元性、方式协作化等重要内容外，还突出了治理权力的集中性，即在治理过程中强调政党权力的指引统筹。换言之，党建引领型治理追求与表达的是政治有效性与治理有效性的双重内容。在