对底线思维在村庄规划运用中...州市灵山县佛子镇元眼村为例_林思.pdf

2023.3 南方自然资源19灵动空间村庄规划是乡村地区各类保护开发建设活动的重要依据，也是指导管控乡村空间的重要文件载体。坚持将底线思维运用于村庄规划空间管控的内容当中，是新时期我国推动乡村振兴发展的必然需求。笔者以广西钦州市灵山县佛子镇元眼村为例，通过分析该村的土地结构，识别划定村域各类管控空间并明确管控重点区域，进而提出村庄规划中各类空间的管控建议。一、元眼村概况元眼村位于广西钦州市灵山县佛子镇北部，距离县人民政府 12 千米，现有 6 个自然村，20个村民小组，1 234 户，总人口 5 041 人。元眼村地形以丘陵为主，村域总面积为 660.12 公顷。灵东水库位于元眼村东侧，村内有钦江流过，有多个坑塘水面，水文条件较好。村民收入主要来源于农产品种植、外出务工、乡村旅游服务。农业种植以荔枝、水稻为主；外出务工主要去往广东省，主要从事建筑业；旅游服务主要为观光农业服务、餐饮服务等。二、土地结构分析笔者以 2020 年国土变更调查成果为基础数据，按照广西壮族自治区村庄规划编制技术导则与广西简易型实用性村庄规划审查要点的基数转换规则，将国土变更调查地类转换为村庄规划地类。元眼村总面积为660.12 公顷，其中农用地为 586.02 公顷，建设用地为 64.72 公顷，其他土地为 9.38 公顷，土地利用结构比例为 88.77 9.81 1.42。农用地中，主要的用地类型为林地、园地和耕地。其中，林地面积为 320.28 公顷，占农用地面积的 54.65%，主要种植桉树、松树等经济林木；园地面积为 150.18 公顷，占农用地面积的 25.63%，主要种植荔枝、龙眼、柑橘、黄皮等果树；耕地面积为 96.14 公顷，占农用地面积的 16.41%，主要种植水稻、番茄和其他绿色蔬菜等，存在少量撂荒。建设用地中，主要的用地类型为农村宅基地和乡村产业用地。其中，农村宅基地面积为45.03 公顷，占建设用地面积的 69.58%，住宅对底线思维在村庄规划运用中的思考以广西钦州市灵山县佛子镇元眼村为例 林 思南方自然资源2023.320灵动空间房屋质量一般，以多层砖混平顶天地楼为主，整体布局使用较为粗放，建设用地节约集约程度有待提高；乡村产业用地面积为 10.67 公顷，占建设用地面积的 16.49%，主要为零星简单加工厂工业用地及鸡、鸭、鱼类、生猪、蚯蚓等养殖业农业设施建设用地。其他土地则是村内的河流水系、湖泊、裸土地等。三、空间管控划定（一）划定原则1.底线控制原则坚决落实国家安全保障策略，守住永久基本农田与生态保护底线，空间管控划定在充分考虑各类耕地与生态环境现状的基础上，结合国土相关规划布局，明确二者的面积与范围，确保将意义重大、品质良好、潜力巨大的重要农田生产用地完全纳入受严格保护的生产空间，将生态功能卓越、保障水源供给、自然特色明显的用地完全纳入受控的生态空间，并对二者的分类实行最严格的用途管制，形成既保护耕地又促进生态环境系统改善的空间集合。2.生态优先原则在规划管控用地过程中，要以生态环境保护为重点，优先保障有益于生态环境的用地，减少对生态系统环境稳定性的影响，加强生态环境的整体统筹。空间管控划定在充分考虑提升生态系统承载能力的前提下，将生态环境保护的意识深植于管控与利用活动当中，精确对生物多样性和生物敏感性地区的识别，形成对生态功能特别重要地区的有效保护，留住山水乡愁，促进乡村经济社会的可持续发展，实现人与自然和谐共存。3.集约优化原则在空间划分过程中，充分考虑节约集约利用空间，推动村庄健康可持续性发展，要以协调社会效益、生态效益和经济效益共同发展为目标，推动对村庄空间进行高效综合利用，在不触碰底线的前提下，坚持优化各类资源配置，做到因地制宜，优地优用，强化空间连续性，提升空间整体利用效率和环境品质。（二）落实三条控制线三条控制线指的是永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，是国家对协调人与自然、实现可持续发展所划定的重要控制线，是具有明确范围并需要严格管控的区域。由于元眼村未涉及城镇开发边界，所以笔者在此不做讨论。永久基本农田是生产空间内的刚性管控线，主要是指在农业生产区域内具有重大粮食生产作用，为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地，是我国的粮食根基，对其落实最严格的保护制度，任何单位和个人都不能擅自占用或更改其功能。根据自然资源部最新批复下发的钦州市“三线”划定成果，元眼村域内永久基本农田面积为 95.34 公顷，主要集中在村域中部水系周边平坦地带。生态保护红线是生态空间内的刚性管控线，主要是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。根据自然资源部最新批复下发的钦州市“三线”划定成果，元眼村域内生态保护红线面积为 43.95 公顷，主要集中在村域东北部，靠近灵东水库的水源保护区范围内。2023.3 南方自然资源21灵动空间（三）“三生”空间划定1.划定方法 首先以灵山县资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（“双评价”）为基础，运用最大空间适宜性（MSS）模型对空间功能进行初步划分，即根据“双评价”中的生态保护重要性、生产适宜性和建设适宜性划分级别分别赋值，其中生态保护重要性为极重要区的赋值3 分、重要区的赋值 2 分、一般区的赋值 1 分；生产适宜性和建设适宜性为适宜区的赋值3分、一般适宜区的赋值 2 分、不适宜区的赋值 1 分，构建计算模型得出分值。S生态空间 2 生态保护重要性 生产适宜性 建设适宜性 S生产空间 2 生产适宜性 生态保护重要性 建设适宜性 S生活空间 2 建设适宜性 生产适宜性 生态保护重要性 得出各项得分后，通过公式 MSSQ MAX（S生态空间，S生产空间，S生活空间），初步识别“三生”空间类型，其中，Q 为最大空间适宜性得分。最后根据广西壮族自治区村庄规划编制技术导则，结合实际情况对部分农村道路、设施农用地、商品林地等进行生产空间归类修正，对公益林地、部分裸土地、部分裸岩石砾地等进行生态空间修正。2.划定结果通过上述步骤最终划定元眼村“三生”空间，其中，生态空间面积为 54.87 公顷，占村域总面积的 8.31%，主要由生态公益林、草地、河流水系等用地构成；生产空间面积为556.76公顷，占村域总面积的 84.34%，主要由耕地、园地、商品林地、沟渠、坑塘水面、农业设施等用地构成；生活空间面积为 48.49 公顷，占村域面积的 7.35%，主要由农村宅基地、农村社区服务设施、教育设施、公用设施等用地构成。（四）明确其他重要控制线在村庄空间管控中，为保证村庄健康和谐发展，一般会借鉴城市“三线”的概念在村庄内划定相关控制线，来明确村庄内重要基础设施、历史文化载体、功能性水体、高品质绿地的范围，以此对这些重要区域进行专项管控。黄线是基础设施控制线，指对村庄发展全局有影响的、必须控制的村庄基础设施用地的控制界线。元眼村黄线划定的控制范围主要是对村民生活可持续发展具有重要影响的集中供水设施、集中污水处理设施及重要的输变电装置等基础设施。蓝线是水体控制线，指对周边及下游生产、生活、生态有重要影响作用的水体边界线，有堤防的水体蓝线为堤防堤顶临水一侧边线，无堤防的水体蓝线为历史最高洪水位或设计最高洪水位时水边线。元眼村蓝线划定的控制范围主要是村域中部的钦江及相关支流。绿线是绿地控制线，指具有休闲游憩或卫生防护隔离功能的特定绿地的边界线。元眼村绿线划定的控制范围主要是村内已经建设完善的，可供村民日常活动、休闲、锻炼、游憩的小型公园或绿地广场。四、空间管控建议（一）严格控制，强化粮食与生态底线约束对于元眼村的永久基本农田保护区，应按要求设立警示牌，通过卫片执法严格监控永久基本农田状况，任何单位和个人都不得擅自南方自然资源2023.322灵动空间改变或者占用，即便在确定为国家重点建设项目的位置时，不得不占用永久基本农田的，也必须严格执行国家占用基本农田相关程序，上报国务院批准。同时，在保护区内不允许改变耕地原有功能发展林果业和挖塘养鱼，禁止任何单位和个人进行建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等破坏永久基本农田的活动。元眼村内生态保护红线是重要的水源涵养区域，是保障灵东水库水源水质不受污染的重要屏障，无论是对元眼村还是下游更广泛区域居民的生活都具有重要的意义。应明确生态保护红线区划并公之于众，严格禁止国家生态保护红线管控规则中所允许的项目之外的一切生产性、建设性、破坏性行为。同时严格控制生态保护红线内人的行为活动，保证人为活动不对生态保护红线的生态功能造成破坏。其他监测、救灾、查处、观测、采集等活动在依法获得批准之后才可以开展。（二）提质增量，保障生产空间稳定发展对于生产空间最主要的任务是保护耕地。为有效保护耕地资源，必须开展多方面的行动。首先，要维护优质耕地的完整，明确禁止任何违反耕地保护规定的行为，严格控制村民胡乱建房、建厂、硬化场地等建设行为对优质耕地的占用。其次，在开展耕地补充时，应以提升土地生产力为准则来高质量实现耕地“占补平衡”和“进出平衡”，确保把折算出的耕地面积纳入后备耕地资源库，保障耕地总量不削减、质量有提高。最后，以规划为引领，科学布局种养空间，调整粮食、大豆、油糖料等重要作物的空间布局，并开展系统研究，找到粮食种植面积与大豆和油料种植面积的均衡点，实现“稳”与“扩”的平衡，提出合理的优化方案，以此提升整体粮食供应能力。除此之外，对于生产空间中商品林地、园地、坑塘水面等其他用地，一方面应控制其对耕地的侵占，另一方面可以寻求综合发展，在充分考虑种植、养殖产品特性的基础上合理利用空间，通过发展林下经济、渔光互补、错峰种养等方式，促进土地复合利用。同时鼓励发展新型农业，将农业、文化、旅游结合起来，提升土地利用效率，增加生产效益。设施农用地应当确保其用于农业用途，禁止巧立名目更改使用目的。（三）保护修复，稳固生态空间系统平衡对生态空间实施保护与修复并行的管控策略，一方面要切实保障此类空间能够充分发挥生态系统的环境调节功能，另一方面要对其可能产生的负面影响做好相应的防范措施。在保障功能方面，应以保护为主，加强管制监督，限制生态空间内人的行为活动，减少人类活动对生态系统的影响和干扰，并定期开展监测评估，及时摸清生态空间状况，降低系统安全潜在风险，保证生态空间结构和功能的稳定性；以修复为辅，重点通过生态修复技术、植被恢复技术、生态工程技术、水土流失治理技术等手段，调整水土结构，巩固植被根基，以此增加生态空间抵御外部影响的能力，从而提升生态空间的保护效果和生态系统的服务功能。同时，在保护、修复的前提下合理利用空间，妥善安排空间利用区域与时序，形成效益反哺，巩固保护修复成果，进一步开展保护修复的相关活动。在消除影响方面，主要是针对生态系统自身天然属性所带来的不确定性，如洪涝、野生动植物、危险地形等，应在外围建设相关防护工程和警示设施，同时加强宣传通报，以此（下转第 26 页）南方自然资源2023.326金土观察界边界确认工作上给予支持和指导。（三）分类处置储备土地，以用促管提高效率要突破常规的被动管护思维，结合储备土地的地类、盘活供地时限等情况，分类使用储备土地，探索多样化管理利用模式，以用促管，提高临时管理效率，节约管护财政资金。一是对于征拆、规划问题尚未解决，短期无法盘活出让的储备土地，可实行打包委托管理收益分成模式，如委托原用地单位管理或打包后移交自治区级或地方国有资产经营平台公司托管，由原用地单位或者平台公司出租经营，明确合理收益分成。二是土地储备机构直接临时出租利用模式，将可租赁的储备土地进行信息公开，借助市场机制引入更优质的承租方，管好储备土地的同时提高土地收益；出租收入应当按照财政“收支两条线”有关规定进行管理。三是对于具备供地条件的储备土地，因市场原因暂无法供应的，不建议开展出租或者临时利用，可通过修建围墙围挡、聘请安保公司巡护等方式进行管护。四是临时利用前后，土地储备机构应通过现场实地拍照录像、仪器测绘或无人机测量等方式对储备土地的地面高程、地形地貌及利用特征进行