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党内法规的学理分类_王宏哲.pdf
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党内 法规 学理 分类 王宏哲
60党内法规的学理分类王宏哲(中国政法大学 北京 102249)民主法制南方论刊2 0 2 3年第 3期【摘要】党内法规分类是党内法规规范研究的基础。在已有规范分类基础上,从学理视角深化党规分类认识,是推进党规分类研究的必然进路。用“中央性党规”统合中央党规、中央党纪、中央部门党规和中央国家机关部门党规等,可清晰界分出其与“地方性党规”的关系。“党章党规党纪”的惯常用法已经提示了“党章”与“党纪”不同于一般党规之特性,三者间的关系体现了党规另一种分类。依党内法规之效力是否“溢出”党外,把党内法规分为建设类党规与领导类党规,前者目的是党的自身建设,后者目的是实施党的领导。这种划分是极具政治特性的。依据规范的执行与监督关系,将党规分为工作类党规和纪律类党规。这种划分依据的内在逻辑是行为与结果之间的关系。【关键词】规范;党规;党内法规;分类;标准引言中国共产党党内法规制定条例(简称“党规制定条例”)第九条、第十条和第十一条等,依制定主体不同,把党内法规分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规;其第五条,依据党内法规名称,将党内法规分为党章、准则、条例、规定、办法、规则和细则等。中共中央关于加强党内法规制度建设的意见和中共中央办公厅法规局中国共产党党内法规体系1等提出“党内法规体系 1+4 基本框架”,其中的“4”是指党规的调整范围,即“制度板块”,据此,一般把党规分为:党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规等。上述党规分类具有官方性、正式性和规范性。该等分类刻画了党内法规的基础类别,为进一步认识和完善党内法规体系提供了基础工具。但停留于此是不够的,因为上述分类的标准均“借鉴”自法律分类。所以,必须深入党内法规之中,用“内部视角”,挖掘出党内法规分类的新标准,以丰富和补全党内法规分类之知识。一、从“中央党规”到“中央性党规”党规制定条例关于党内法规的定义和党规制定主体权限等都将党规制定主体分为三类:党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关以及省、自治区、直辖市党委。在党规制定主体的这种分类标准基础上,中国共产党党内法规体系 在定义党内法规体系时,指出:“党内法规体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分,由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。”可见,根据党规制定主体,党规被分为:党的中央组织制定的中央党规、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党规以及省、自治区、直辖市党委制定的地方党规等。在上述三种党规中,中央党规的制定主体最为确定2,即为“党中央”。党规制定条例第九条规定:“党的中央组织就下列事项制定中央党内法规:”。而根据党章,只有党的全国代表大会、党的中央委员会、党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央军事委员会等是“党的中央组织”。将党中央制定的党规单独作为一类,突出党章和其他中央党规的权威地位,是维护党中央权威的规范体现;同时,这也是建构党规体系的必然要求,因为中央党规为党规体系之“母法”3,其为党规体系提供了基础效力、规范价值和规范方向。如果对比党规体系与法律体系,从两种规范的制定主体比较,中央党规类似于中央立法(包括法律体系中的宪法和狭义法律),而部委党规则类似于行政法规和监察法规,地方党规则类似于地方法规。从制定体制上,党规和立法体制在逻辑上是同构的4。根据党规制定条例,除党中央外,具有“中央性”的党规制定主体,还包括党的纪律检查委员会、党中央工作机关等。用“部委”一词指称“中央纪律检查委员会”和“党中央工作机关”(如中共中央组织部、中共中央统战部等),从外观上似乎可以自洽;但如果考虑到中央纪律检查委员会和党的中央委员会一样,是由党的全国代表大会选举产生的,这使得其拥有超乎于党中央工作机关的地位5,且党的纪律检查机关具有党规保障地位。在学理上,可探索将二者分开对待,各自制定的党规分别称之为“中央党纪”与“中央部门党规”。另外,党规制定条例第十条规定:“确有必要的,经党中央批准,有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。”可以把中央国家机关部门党委制定的这类党规称之为“中央国家机关部门党规”。这样,兼顾党规规定与学理,在保证“中央党规”狭义指称不变的前提下,可以用“中央性党规”概念来涵盖中央党规、中央党纪、中央部门党规和中央国家机关部门党规等。从一个党规规定的概念发展出一个外延更宽广、更有解释力和概括性的学术概念,这对深化党规研究是必要的。党规制定条例 第十一条规定,省、自治区、直辖市党委为地方党规的制定主体。2016年 中共中央关于加强党内法规制度建设的意见 提出,要探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。“不过,这一试点改革的效果不太理想”6所以,2019 年修订后的党规制定条例 将地方党规的制定主体限定在省一级地方党委。61这样,地方党规与地方性法规的制定体制基本实现同构。二、“党章党规党纪”的分类价值党规制定条例第三条规定:“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”党规的这种定义是借鉴了分析法学的法定义立场7。如果从党规分类视角反思这一定义,有两个问题是值得思考的:第一个问题是“党章是党规吗”。首先,依党规制定主体,党章属于党规,因为党的中央组织中的“党的全国代表大会”有权制定和修改党章,而且党章也体现了党的统一意志,规范了党的领导和党的建设活动,也是依靠党的纪律来实施的,党章符合党规定义的主要规定性要素;其次,该条第二款也明确规定:“党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据”。从该款中可推知:在归类上,党章属于党规,而在地位上党章是其他党规的效力来源。党章的这种规范性认识来自于法律中对宪法的理解,因为党章和宪法在其各自规范体系中均处在最顶端。由于宪法相比较于非宪法性法律而言,其为“基础规范”8,其他法律的效力在逻辑上均来自于它,所以,一般用语中,把宪法与法律并称为“宪法法律”,这样,广义的法律被分为宪法性法律和非宪法性法律。在党内法规体系中,存在着同样的逻辑,不仅在一般用语中党章和一般党规被合称为“党章党规”,同时,也基于此,把党规分为“党章性党规”与“一般性党规”。最后,如果党章是党规,那么党章是“专门规章制度”吗?如细究,则发现党章和一般党规难以共享该词。党规制定条例第五条第二款规定:“党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。”。比较该规定第三条(党规定义条款)和第五条(党规渊源条款),就党章而言,“根本规定”与“专门规章制度”之间是不融贯的。第二个问题是“党纪是党规吗?”。很显然,从党规定义的主要要素看,党纪无论从制定主体、规范内容的专门性等方面都符合党规定义。但在这个定义表面之下,隐含了一个问题,即如果党纪是党规,那么,党纪靠什么来实施?这是一个深刻的、需要继续探究的党规规范性问题。党章和一般党规的规范性力量来自于党纪,而作为党规的党纪的规范性力量能来自于“党规”吗?上述分类及其内在疑问,在党规日常用语中,已经被意识到。“党章党规党纪”这一组合词就是对这些疑问的回应,其已经蕴含了党规制定条例第三条党规定义视角的党规分类。在学理上,可以把该条“规定”的党规分为“党章性党规”“一般性党规”和“纪律性党规”。这种分类采用的是一般与特殊的标准。作为特殊党规的党章和党纪在党规体系中分别承担着基础作用和保障作用,因而无论在党规制定、实施,还是学习与培训中,都应该把党章和党纪放在比一般性党规更重要的位置来对待。另外,从党规定义之上述反思,可窥知:采用分析法学的法定义方式来定义党规,尽管获得了最大可能的成功,但依然有些许学理疑问需要进一步深究!三、建设类党规与领导类党规中共中央 关于加强党内法规制度建设的意见 和 中国共产党党内法规体系等权威文件和文章,依据党规的调整领域,将党内法规体系的组成部门分为四个“板块”,即党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规等。其中党的组织规范属于主体规范,党的领导法规和党的自身建设法规属于行为规范,党的监督保障法规属于监督规范。由于党规规范的事项与行为往往是综合性的,一个党规文件中包括以上两种以上党规板块的规范内容,“比如,将 领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为规定归入党的自身建设制度板块中的党的作风建设领域,或者将其归入党的监督保障法规制度板块,似乎都有一定道理。”9这就产生了党规部门划分在逻辑上清晰,但在规范上交织的现象,其结果是减损党规部门划分的周延性,影响党规部门的独立性。究其原因,是因为党规部门划分的标准是规范运行,即依照“规范主体、规范行为、规范监督”等规范运行环节进行的划分。党规部门的划分及其标准在逻辑上的证立需要进一步完善。党的领导与党的组织、建设、监督等之间存在交叉10。党的领导规范与党的组织规范之间存在交叉,中国共产党组织工作条例不仅规定了“领导体制和职责”“党的组织体系建设”等组织主体规范,也规定了“干部工作”“人才工作”等领导规范。党的领导规范与党的自身建设规范也存在着交叉,如中国共产党普通高等学校基层组织工作条例不仅规定了“组织设置”“主要职责”“党的纪律检查工作”和“党员队伍建设”等建设规范,也规定了“干部和人才工作”“对群团组织的领导”以及“领导和保障”等领导类规范。党的领导规范与党的监督保障规范也存在着交叉,如党政领导干部考核工作条例不仅规定了“考核内容”“平时考核”“年度考核”“专项考核”和“任期考核”等监督保障规范,也规定了“考核结果运用”“组织实施”等领导规范。有论者提出:“根据规范对象的不同,将党规分为党导法规和党内法规两类。”11党内法规指规定党内关系的党规,而党导法规则是指规定党的领导关系的党规,其规范对象是非党主体。党规规范对象是党规分类的表层标准,其背后体现的是党务关系12。党规的规范对象与党务关系是同一个标准的两个面向。依此标准,可以把党规分为建设类和领导类两类。二者指向的党务关系分别是“党内治理关系”和“党的领导关系”13。凡是只规定党的主体和党内关系的党规为建设类党规,而涉及党之外主体及其关系的党规为领导类党规。党规制定条例第三条在定义党内法规概念时,将党规的规范对象定义为“规范党的领导和党的建设活动”,也是此种分类之来源之一。“党的领导法规,是指规范中国共产党对各方面工作进行领导的活动,调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规。”14根据党规制定和发布主体不同,领导类党规可分为党与其他非党主体联合发布的混合型领导类党规以及党规制定主体单独制定的单一型领导类党规。混合型领导类党规根据其制定主体的地位又可分为两类,一类是综合性领导类党规,其制定主体主要是中共中央和国务院、中央办公厅和国务院办公厅、省级党委和省级人民政府,以及省级党委办公厅和省级政府办公厅。另一类是业务性领导类党规,如中共中央组织部、人事部、最高人民法院联62合发布的人民法院书记员管理办法(试行)和中央纪委、国家监察委员会印发 监察机关监督执法工作规定等。有学者将混合型领导类党规称之为“混合型党规”15。单一型领导类党规主要是指组织类党规,如中央和地方的编制类党规、公务员类党规、领导干部类党规等。但单独党组织制定的党规并不一定是领导类党规,其可能也是建设类党规,最主要的标准还是党务关系是否涉及党外主体。建设类党规的调整对象和规范效力仅在党内。其主要包括如下:其一是准则类党规。党规制定条例第五条规定:“准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定”。三部有效的准则针对“党内政治生活”和“廉洁自律”两个党的建设主题,通过抽象规范,对党组织和党员提出原则性号召。其二是党的组织法规制度中,规范党的中央组织、地方组织、基层组

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