工伤认定行政案件纠纷频发的原因和对策探析_刘路.pdf

实践总结40就业与保障2023.2在普法宣传日益深入人心的新形势下，用人单位和职工纷纷认识到通过法律的武器来维护自身权益的重要性。以龙岩市新罗区为例，2012 年，全区工伤认定案件数为120 件，而到了 2021 年，全区工伤认定案件数为 750 件，年均增长率为 58.3%。随着工伤认定案件快速增长的同时，全区工伤认定行政复议与行政诉讼的案件数也出现不断增长的趋势，通过诉讼改变原工伤认定结论的案件数亦在增加。2009 年至 2016 年，龙岩市新罗区每年的行政复议和行政诉讼案件合计数不超过 5 件，且都是维持原工伤认定结论。2021 年行政诉讼案件 14 件，诉讼后改变结论件数 5 件，2022 年行政诉讼案件已达 33 件。行政诉讼案件数的快速增加固然有工伤认定案件与日俱增的大形势，也有不可忽视的法律冲突、适用范围模糊等深层次原因。一、工伤行政诉讼案件的类型工伤认定是劳动行政部门依据法律的授权对职工因事故伤害（或者患职业病）是否属于工伤或者视同工伤给予定性的行政确认行为。劳动者在工作或视同工作过程中因操作不当或其它原因造成了对人身的侵害，为了鉴定该侵害的主体而对过程进行定性的行为。单位、职工或其近亲属一方对工伤认定结论不认同的，可以选择申请行政复议或者进行行政诉讼。以新罗区为例，由工伤认定而引起的工伤行政诉讼主要有以下几种类型。（一）基于劳动关系引起的行政诉讼工伤保险条例对于提出工伤申请应当提供的材料进行了具体的规定，指出劳动关系的存续是进行工伤认定的一个不可或缺的要素，社会保险行政部门在具体判断职工的伤势是否涉及到工伤时需要确认这一主体是否属于合法调整的范畴时往往依据劳动合同、劳动人事争议仲裁裁决书或法院判决书予以明确。而针对建筑行业等层层分包转包的劳动关系、挂靠车辆与车队之间的挂靠关系，社会保险行政部门没有职权予以查明确认。在受伤害职工没有取得合法有效的劳动关系又不愿意提起法院进一步审理的情形下作出的工伤认定决定（如不予认定或不予受理），社保行政部门常常成为行政诉讼的被告。2016年至2021年，新罗区共受理此类案件约 45 件，占全部案件的 5.7%。（二）基于上下班交通事故引起的行政诉讼从工伤保险条例的相关规定来看，对于上下班受到的交通事故的伤害界定已经非常清晰，只要非本人主要责任，哪怕同等责任都可以被界定为工伤，这一点可以从最高人民法院对于保险的相关问题的规定得以验证。不仅如此，最高人民法院还提出如果在第三人的影响下使得职工发生工伤的话，社会保险经办机构依然要承担起相应的法律责任，不能由此推脱自身的责任，受伤者均可获得民事与工伤的双重赔付。此类案件相较于在工作时间、工作地点、因工作原因发生的工伤案件，往往让用人单位无法理解和接受，最终以发生事故的时间与地点均与劳动者工作无关为由提起诉讼。2016 年至 2021 年，龙岩市新罗区共受理此类案件 37 件，占全部案件的 4.9%。（三）基于劳动者已达法定退休年龄引起的行政诉讼从司法实践来看，已达法定退休年龄的人员与用工单位之间的劳动关系通常很难借助法院的力量来予以实现，法院虽然对农民工超过退休年龄的情况没有提出明确的禁止，但是农民本质上也没有明确的退休时间，很多农民超龄之后依然会选择务工来补贴家用。客观上，既然用人单位已经实际上招募了这些人来用工，又涉及到工伤的相关内容，就该给予平等对待。可实际上，一些农民工已经超过了退休年龄却不能够参加社会保险，如果涉及工伤保险的相关责任，需要用人单位来对其进行相应的承担。这必工伤认定行政案件纠纷频发的原因和对策探析文/刘路摘要：工伤认定作为一种行政确认行为，决定了用人单位与受伤职工（或家属）对其认定结论具有行政复议和行政诉讼的权利。近年来，随着工伤案件的与日俱增，工伤诉讼的数量也在不断攀升，这让原本应立即获得工伤赔偿的职工被诉讼所累迟迟无法得到应有的救济。从政策出台、司法保障、政企联动、社保扩面等方面加大力度，能有效降低工伤认定行政案件的诉讼纠纷，让工伤职工在尽早获得相应医疗救治的同时获得经济上的补偿。关键词：工伤纠纷；行政诉讼；工伤预防41就业与保障 2023.2然引起用工单位的抗拒推诿，最终诉诸行政诉讼。2016 年至 2021 年，新罗区共受理此类案件约 96 件，占全部案件的 12.7%。二、工伤行政诉讼案件与日俱增的原因（一）工伤保险条例中对工伤认定情形的规定过于简单现实中的工伤事故纷繁复杂，新问题新案情层出不穷，而 工伤保险条例 中的适用条款无法涵盖所有配适的情形，这给依据工伤保险条例进行工伤认定的社保行政部门带来不小的挑战和压力。各方对法条理解的不同及是否关注基金安全的考量，都会增加行政诉讼的概率。（二）用人单位为了逃避承担工伤赔付的责任而提起的恶意诉讼出于成本的考虑，一小部分用人单位没有按照中华人民共和国劳动法中华人民共和国社会保险法的相关规定及时足额地为职工缴纳工伤保险，更有甚者，完全不给职工缴纳工伤保险。一旦社会保险行政部门对其职工的受伤进行了工伤确认，往往意味着用人单位将要面临高额的工伤待遇赔付。在此种情形下，有些用人单位就产生了“拖”的思想，选择通过门槛低、费用少的行政复议、行政诉讼来拖延工伤待遇赔付的时间。尤其是针对有侵权第三人存在时，用人单位从情理上难以接受自己需要承担工伤赔偿的责任。从民事责任上划分，侵权人必须承担所有的侵权责任，支付全部侵权赔偿，因此最后需用人单位再次对受伤职工进行工伤理赔的做法往往会引发用人单位的逆反心理。（三）社保行政部门与法院对工伤认定基本原则的理解与把握的不同在工伤认定调查过程中，社保行政部门基于保护工伤保险基金的安全，严把审核门槛，针对无法明确适用工伤保险条例的情形，往往做出不予认定的决定。而为了减少社会矛盾的出现，使得社会公平和秩序能够得以维系，人民法院在审理相关案件的过程中，主要优先保障职工的利益，如果涉及一些特殊的情形，在法律条款的适用上处于比较模糊的地带时，则尽可能地倾向于劳动者，从而使得劳动者的权益得到实质性保障。如针对工伤保险条例第十五条第一项视同工伤的情形：“工伤职工在工作岗位、工作时间突发疾病死亡或在 48 小时内经抢救无效死亡。社保行政部门在案件中若无外力碰撞、身体并无外伤但突发脑溢血的情况下，倾向于判定系受伤职工突发疾病，如果案情无法符合现场死亡或在 48 小时内经抢救无效死亡的条件，将不予认定为工伤。”然而法院却跳过此条款，以用人单位及社保行政部门无法提供充分有效的证据证明突发脑溢血是非工作原因导致的、亦未调查收集突发脑溢血系因非工作原因导致的为由，判定认定中存在证据不足、适用法律错误的违法情形。由此可见，双方对认定原则的差别理解让社保行政部门陷入逻辑的旋涡之中。法院认为只要社保行政部门没有办法证明该伤害不是由工作原因引起就必须认定为工伤，而司法部门要求社保行政部门必须排除所有可能性才能作出不予认定的决定，给认定工作提出了很高的要求。（四）工伤认定的行政性质及法律意识普及叠加效应工伤认定从性质来看明显是属于行政确认的内容，可以说是具体行政行为的一种展现，只要用人单位和劳动者一方在工伤认定的过程中提起了行政诉讼，社保行政部门就需要按照流程去应诉处理。工伤预防和宣传工作的持续推动取得了一定的效果，法治意识普及正向引导的同时，恶意提起诉讼的“讼棍”日趋增多。无论社保行政部门作出何种认定结论，总有一方会心生不满诉至法院，不仅浪费了司法资源，也错失了权益损失方及时止损的时机。三、建议与对策（一）出台指导细则，统一口径工伤保险条例中对认定工伤及视同工伤的情形描述较少，诸多未尽事项给认定工作带来不小的难题。政府应当联合工伤行政部门和司法部门，通过收集各地各行业历年的工伤认定行政诉讼中的疑难案件，结合最后的认定结论，出台工伤认定相关法律法规及政策的解读和实施细则，联系实际案例，将认定范围清晰明确地进行说明，并且定期进行更新添补，让基层社保行政部门和司法部门有法可依、有据可循。（二）行政作为和司法审查各负其责2020 年，龙岩市新罗区工伤保险基金收入 3851.21 万元，支出 4079.73 万元；2021 年全区工伤保险基金收入4276.31 万元，支出 4346.12 万元。2022 年全区工伤保险基金收入 4010 万元，支出 4592.34 万元。可以看出，各地工伤保险基金的入不敷出已渐渐成为一种常态。因此，为保障基金安全，工伤行政部门在工伤认定上应采取谨慎的态度。工伤保险并非养老保险、医疗保险，主张人人参保人人共享，其设立的目的是为了帮助真正受到工作伤害的职工，这就决定了并非所有来申请工伤的职工都能如愿得到认定工伤的结果。而司法部门的裁定对工伤认定的结果有着直接的改判影响，这就需要司法部门给予社保行政部门足够的权力行使职权,法院应尊重行政机关的决策。对于涉及需要撤销社保行政部门工伤结论案件时多一份谨慎，可以邀请社保行政部门相关人员进行会审问询，既考虑受伤职工个人的切身利益，也保障社保工伤基金安全。（三）社保扩面、监察监督主动作为工伤保险基金作为具有福利性质的政府服务项目，不以盈利为目的，缴纳工伤保险是用人单位的法定义务。之实践总结42就业与保障2023.2所以会产生用人单位的恶意诉讼，很大一部分原因在于用人单位未按法律规定为职工缴纳医社保、工伤险等社会保险。因此，社保经办机构对于工伤保险基金的缴纳须更加关注，不断地加大催缴力度，让用人单位能够及时足额地为员工缴纳工伤保险，从而减少工伤事故纠纷的发生。劳动监察部门也要积极行动起来，对于没有依法缴纳工伤保险的单位，要持续加大执法力度，在社会范围内形成威慑合力，打击各种各样损害劳动者权益的行为。对于职工单独来申请工伤的，社会保险行政部门要严格审查，若发现用人单位未办理工伤缴费的，应及时报送给社保经办机构和劳动监察部门，做好部门之间的充分协作，通过在法律允许的范围内实施行政警告或处罚等措施，使得劳动者的权益得到最大限度的满足。（四）多方会审、法律服务提前介入龙岩市新罗区社保行政部门在遇到一些重大特大工伤案件时，会通过工伤会审组充分沟通探讨交换意见，在有需要的时候还可以邀请行政部门的法律顾问参与其中，共同对案情进行法理法条的具体研判，最终在充分听取各方意见的情况下作出认定结论。因此，笔者认为，在工伤认定案件中可以推广此类方法，即“法律先行，决定在后”。这样可以对工伤认定过程的各个环节进行详细的梳理，从而使得办案程序做到恰当合规、证据合法充分，最大限度地降低行政诉讼的败诉率。（五）加大工伤预防宣传、减少事故发生虽然工伤认定实行的是职工无过错原则，但在案件的实际办理中，约 80%的工伤事故系受伤害职工违规违法操作引起的。即使事后用人单位积极履责，及时赔付工伤保险基金，职工遭受的工伤伤害也是不可逆的。因此，笔者认为,事前预防远比事后补救重要得多。既要加大预防宣传，加强用人单位和劳动者的安全意识，形成自上而下的安全层层承包制度，提高职工的安全保护意识，也要定期监督与督促用人单位对场所内发生的事故伤害进行分析和检讨，做到警钟长鸣。（六）推行工伤保险单险种参保、提高小微型企业工伤参保率目前，社保机构实行的工伤保险参保方式基本上是除建筑工地可以缴纳团体项目工伤险外，其他用人单位不能单独缴纳工伤保险，而是要在缴纳了基本养老保险和基本医疗保险后才能缴纳工伤保险。虽然这种工伤保险缴纳制度对维系企业员工的合法权益有着重要的积极意义，但加大了用人单位的用工成本，并不适用于所有行业，在实际开展的过程中明显缺失灵活性。特别是对于直播带货、外卖骑手、快递小哥、网约车司机等人员流动性强、组织性弱的短期零散新业态非传统化用工企业，可以试点设立工伤保险单项险种，更好地保护用工双方的合法权益，营造和谐的用工环境。（七）适当提高建筑行业团体险的参保费率，缩小收不抵支的悬殊差距以龙岩市新罗区近两年的工伤认定案件为例：2020 年共认定危险化工业 14 件、采矿业 58 件、制造业 95 件、建筑业169件；2021年共认定危险化工业14件、采矿业171件、制造业 135 件、建筑业 210 件。建筑业的案件约占总案件数的 40%，一度高达