干部初任年龄对改革创新的限...省级领导改革创新绩效的研究_安园园.pdf

Feb.，2023Vol.31 No.2河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年2月第31卷 第2期收稿日期：2022-12-02基金项目：党的十九届四中全会精神国家社会科学基金重大项目“新时代完善干部担当作为的激励机制研究”（20ZDA024）；博士后科学基金面上项目“财政 紧平衡 压力下地方基本公共服务支出保障机制及其优化研究”（2022M712177）作者简介：安园园，女，深圳大学城市治理研究院博士后，南开大学中国政府与政治研究中心兼职研究员，南开大学博士；陈家喜，男，深圳改革开放干部学院副院长，深圳大学城市治理研究院教授、博士生导师。干部初任年龄对改革创新的限制效应基于20122019年省级领导改革创新绩效的研究安园园，陈家喜（深圳大学城市治理研究院，广东深圳518000）摘要：在全面深化改革背景下，提高改革攻坚能力成为新时代干部队伍建设的重要命题。鉴于年龄是影响干部政治晋升机会的关键因素，以初任年龄的限制效应作为理解干部改革创新的视角，基于对20122019年全国31省份174位主要党政领导干部的研究，发现初任年龄对干部的改革创新绩效有显著限制效应；由人力资本决定的干部内在效能感是初任年龄发挥限制效应的重要路径；任职时间则是调节初任年龄和改革创新绩效关系的关键变量。基于进取心理论，科学验证了初任年龄对干部改革创新绩效的限制效应，深刻解析其实现路径与调节情境，有力证明新时代大力培养选拔优秀年轻干部的重要性与必要性。关键词：干部培养选拔；初任年龄；改革创新绩效；人力资本中图分类号：D262.3文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）02-0019-09一、问题的提出伴随我国进入全面深化改革阶段，深化改革、推动创新成为新时代发展中国特色社会主义制度的重要任务。习近平总书记特别重视在改革创新中发挥年轻干部的作用，强调“年轻干部要提高改革攻坚能力”，“准确识变、科学应变、主动求变，在把握规律的基础上实现变革创新”1。年轻干部是指与同一行政级别党政领导干部相比，较早获得提拔的干部。作为未来党政领导的接班人，他们一直是党组织工作关注的重点对象。深化改革阶段为何要突出强调年轻干部的作用？这是否意味着年龄可能给干部的改革创新行为构成某种限制？验证这一关系并深入剖析其生成机理，既呼应“年轻干部勇于攻坚”的外部环境，又有助于为“源源不断培养选拔优秀年轻干部”的组织路线提供理论支持，对于改进年轻干部工作、找准各年龄段干部的激励机制有重要意义。理解干部行为是准确把握年龄限制效应的重要前提。既有关于干部行为的研究带有明显结构主义倾向，侧重从外在制度视角考察其对干部行为动机的影响，形成了三种主流观点。一是组织制约论。强调在结构2、任务3、资源4等多重因素影响下，干部的身份遵从与个人的利益追求之间的张力或是多重角色冲突5塑造的行为矛盾性与多样性6。二是利益驱动论。这种观点以“晋升锦标赛”理论为代表，阐释了正向激励制度之下，干部发挥身份优势7采取正式或非正式手段谋取自身利益逻辑8。“自身利益”包括政治晋升和既得利益两种9。三是风19险规避论。这一观点聚焦“问责风暴”“一票否决”等负向激励制度对干部行为取向和行动策略的影响，外在环境变化使干部对风险更为敏感，政治行为取向开始从“邀功”向“避责”转变10。然而，结构主义的观察视角容易形成“去个体化”的研究特征，也即忽视了行为选择“个人色彩”的特征。这也是造成既有研究对干部行为解释力有限的重要原因。也有学者以“任期”为变量尝试引入干部个体的职业生涯差异，但从实践观察来看，“天花板”困局、“59岁现象”都说明了，除任期之外年龄也是影响干部行为的重要时间变量11。年龄作为一个极具可比性的个人变量，其对于职业生涯的限制作用已经在有关美国国会议员与底层公职人员的政治行为中得到验证，许多干部表示“如果没有年龄的限制，他们会积极进取”12。在我国干部队伍“年轻化”的发展趋势下，提拔任职的年龄也即“初任年龄”成为预判仕途发展的关键，这在“一步领先步步领先，一步落后步步落后”的政治晋升共识中得到验证和支持。基于此，本研究从年龄影响政治行为选择的视角切入，探讨干部的初任年龄对其改革创新的影响。在本研究中，我们将这种影响称为“限制效应”，并基于进取心理论解析年龄影响政治行为的内在逻辑，进而提出研究问题：在我国的干部人事制度安排下，初任年龄对改革创新绩效的限制效应是否存在？如果存在，那么初任年龄限制效应是通过何种机制实现的？二、理论基础政治行为是官僚晋升意愿的外在显现。进取心理论（Ambition Theory）基于政治机会结构的维度，探讨“谁愿意在什么样的政治环境下积极谋求政治晋升”13，能够为我们从年龄视角理解干部的改革创新行为差异提供适当理论支撑。进取心理论认为，人力资本和政治信任是影响个体政治表现的主要因素。其中，人力资本与个体知识、技能、资本相联系，是个体对影响政治过程能力的估计，表征内部政治效能感；政治信任是个体对政治机构的评价，较高的政治信任会激发干部积极表现14。此外，受我国干部培养选拔体系影响，干部提拔年龄差异在受教育水平、培训经历和职业历练上也有体现，较好的知识水平和政治历练会强化干部内在效能感，激发政治进取心，形成较高改革创新绩效；职业经历和政治经验的积累会影响干部的政治信任，较高的外部政治效能评价会激发干部政治参与意愿和政治进取心，带来较高的改革创新绩效。于是，人力资本和政治信任成为初任年龄影响改革创新的重要现实路径。此外，初任年龄对改革创新限制难以摆脱“任职时长”的影响，也即随着任职时间的延长，年轻干部也会面临年龄天花板限制15。因此，本研究将“任职时间”作为观察干部年龄限制效应的重要条件。研究问题有3个：（1）干部初任年龄对改革创新绩效是否有限制效应？（2）干部人力资本、政治信任是否在初任年龄与改革创新绩效之间发挥着中介效应？（3）任职时长是不是初任年龄发挥限制效应的重要调节变量？三、研究假设为实现理论与研究问题的有机融合，本研究结合中国干部培养选拔情境特征，围绕初任年龄影响改革创新行为内在机理和政治情境，基于进取心理论，提出以人力资本和政治信任为中介、以任职时长为调节变量的解释框架（见图1）。（一）领导干部初任年龄对改革创新绩效的影响基于对进取心理论的运用和对中国干部晋升规律的观察，本研究认为，干部初任年龄对改革创新限制效应主要源于政治机会结构，受干部培养选拔制度影响。政治进取心是晋升机会的战略反映，而机会结构由制度规范塑造。政党制度、选举制度与代议制度共同塑造了截然不同的机会结构体系。代议制下的任期制和议会选举规则设置，使官员的进入、寻求连任、立法以及辞职行为成为研究关注的重点16，选区17、任职期限18、议会席位数以及政党地位16成为影响政治进取心的结构性因素。在我国，党管干部是组织工作的基本原则，干部选拔制度是执政党用人方针的重要体现，制度调整也会带来晋升机会结构整体性变迁。改革开放之后，邓小平提出干部选拔“四化”方针，干部队伍“年轻化”成为党组织工作重点。从改革开放之初至今，省部级干部的平均年龄从61岁下降至55岁19，“80后”已经进入省部级行列。干部队伍“年轻化”导向，以及年轻干部发现、任职时间改革创新绩效初任年龄人力资本政治信任图1研究概念模型20培养、选拔机制多元化、具体化和严密化，为年轻干部向上流动提供了更多的机会和更大的空间。因此，干部初任年龄越低就越具有政治进取心。政治进取心的表现之一，是干部对控制其职位的群体偏好的回应。默顿就曾经指出，“有进取心的官员会按照控制其职位群体的意愿和要求来塑造自己的行为”。党中央组织工作会议和干部选拔标准是选拔干部的重要风向标。2013年6月召开的全国组织工作会议明确指出，选拔新时期的干部要以“担当作为”为标准，“不唯GDP”；此外，习近平总书记还特别强调，新时代全面深化改革涵盖领域广泛性、突破体制机制障碍艰巨性需要干部“勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题”。概括而言，就是鼓励党政领导干部以“担当作为”实际行动改革创新。此外，进取心理论的“结构效应”认为，当前的直接环境比过去更能影响主体的决策行为。因此，本研究认为新时代改革创新、善于作为的要求，比GDP锦标赛更能影响年轻干部的行为选择。这是因为，在干部队伍“年轻化”的导向下，改革创新可能更容易使年轻干部脱颖而出，把握住政治晋升机会，从而带来比其他政治行为更高的预期收益。据此，提出如下假设：假设1：在同一政治层级的干部群体中，干部初任年龄越低，改革创新绩效越高（二）人力资本是年龄发挥限制效应的中介之一人力资本是指劳动者受到的教育、培训、实践经验方面投资而获得知识和技能的积累，影响干部对自身政治机会结构的可能估计，进而带来政治进取心差异20。人力资本的第一个来源是受教育水平。在关于受教育水平与政治晋升关系的研究中，发现高等教育对我国所有级别官员晋升都有显著正向作用，且受教育水平越高晋升机会越大21。世代理论指出，年龄不仅是出生时间表征，还代表着特定的社会背景和文化差异。20世纪80年代教育体制改革，为我国教育质量提升和高等教育普及奠定了重要基础，年轻干部享受到了比上一代更优质的教育资源，高学历、名校化成为年轻干部队伍发展的新状态。研究表明，在年轻人职业决策过程中，受教育水平与他们的职业抱负存在显著的正相关关系。在干部队伍知识化、专业化背景下，受教育水平成为劳动力知识储备的基本表征；在全面深化改革呼唤专家治国的当下，也需要更多具备专业能力的干部，在充分了解社情民情的基础上做出专业改革判断。因此，年轻干部享受到比上一代更多的受教育机会，从而具有更高学历水平；而更高的受教育水平促使干部产生更强的政治进取心，更能够激发他们改革创新。人力资本的第二个来源是培训经历。干部培训是指各级党政机关以同级党校、干部学校、培训班、业余培训形式，提升干部党性修养和理论水平，为培养党政领导干部服务。干部培养是提升干部理论水平、实现理论与实践结合的重要方式。1977年，恢复干部教育培训之后，以“理论继承”和“实践历练”为抓手的干部教育培训工作逐步细化完善。从 关于实现党校教育正规化的决定（1983）到 中共中央关于面向21世纪加强和改进党校工作的决定（2000），再到 20062010年全国干部教育培训规划（2006）和 20102020年干部教育培训改革纲要（2010），形成以党校、行政学院和干部学院为主体的中央、省、市、县四级干部教育培训体系。社会资本理论指出，社会成员对社会资源和权力的需求，因其占有位置而不同22。此时，涵盖了来自中央和国家机关、地市委、省直机关和国有企业成员的干部进修班，组成了优质社会关系网络，为干部推进改革创新提供社会资本支撑。干部政治进取心随之增强，有可能呈现出更好的改革创新绩效。人力资本的第三个来源是职业历练。干部的职业历练是指将干部放到环境复杂、条件艰苦的地方和重要平台上考验锻炼，以实践锻炼方式提升素质、扎实基础，增强驾驭全局能力。一般而言，有两种职业历练对干部改革创新较为重要：一是基层工作经历。基层工作经历是指在县（市、区、旗）、乡镇（街道）党政机关，村（社区）党组织或村（居）委会以及各类企事业单位任职经历。基层是干部掌握国情社情民情的重要渠道，也是提升综合协调能力和随机应变能力的平台。二是中央工作经历。尽管中央部委的工作经历对政治晋升没有显著贡献23，但具有中央工作经历的干部往往具备更宏观的视野和把握经济社会走向的能力，更加善于利用中央政策资源进行改革创新，解决本地区发展中的重大问题。伴随干部交流机制的完善，既有年轻干部到基层接受锻炼、增长才干，也从基层选拔优秀干部进入上级党政领导机关，纵向交流渠道得到拓展。2006年中组部出台的 党政领导干部交流工作规定 要求，“待提拔领导干部应具有两个以上岗位工作经历”，干部岗位工作经历向着多渠道、多平台、多元化方向发展。因此，年轻干21部可能比上一代经历过更多职业历练，其中就包括基层工作经历和中央工作经历。这两种特殊的职业历练，能够帮助年轻干部从经验、视野和资源方面提升改