工程国家：一个理解现代国家权力运作的理论框架_王浩宇.pdf

89Feb.2023文明型构与技术创新青年学人专刊 二 O 二三年 第二期2022 年 2 月，俄乌冲突爆发，随后双方很快进入了“基础设施之战”。俄乌冲突多次升级几乎都源于战略基础设施和关键基础设施遭袭或受损，如“北溪”天然气管道爆炸、克里米亚大桥被炸、电力能源设施被毁以及网络基础设施瘫痪等。除了冲突前线的直接较量外，俄乌双方围绕基础设施也展开了激烈的交火和角逐。各类重大基础设施通常由国家规划并投入巨额资金进行建设，关涉国防安全、经济发展、民生保障等重大问题，是现代国家基础保障体系的核心组成部分。更为重要的是，作为一种“物的政治”，基础设施为国家权力的运作、国家意志的延伸以及国家形象的塑造提供了必不可少的物理条件，它们经常被看作国家力量的象征甚至是“国家史诗”的重内容摘要：工程国家指基础设施与政治活动双向塑造的一种现代国家形态。相较古代和传统国家，现代国家的基础设施建设获得了政治力量的大规模推动，国家政治也围绕基础设施而构建。工程国家凭借强大的国家能力，利用基础设施工程实现了对国土空间的规训，为国家意志的延伸提供了必要条件。基础设施也为工程国家创造了可视化的政治语言，在庞大的人口基数背景下有效促进了国民意识的形塑，使国家权力向基层社会的持久渗入成为可能。但是，基础设施运作的复杂性也给人类社会及其权力秩序带来了诸多不确定性，尤其是新型基础设施的“去领土化”冲击以及国家治理负荷的持续增长，使工程国家的发展正面临着一系列新挑战。关 键 词：工程国家基础设施现代国家国土空间国民意识作者：王浩宇，西南交通大学公共管理学院副研究员。（成都 610031）王浩宇工程国家：一个理解现代国家权力运作的理论框架微信公众号90 总第四OO期要组成部分，与“国家命运”紧密绑定，因而具有丰富且特殊的符号象征意义，已完全超越其物质属性和工程技术实践本身。所以，重大基础设施在冲突或战争中往往会成为特殊的袭击目标，摧毁它们也意味着冲突或战争的进一步扩大和升级。无论是在俄乌冲突这样的特殊背景之下，还是国际经济社会平稳发展时期，与基础设施相关的系列议题总会被视为政治活动中的重大事项。甚至绝大多数现代国家在面对经济压力和风险时，也会不遗余力地推动某些基础设施工程，诸如英法海底隧道、大贝尔特桥、厄勒海峡大桥等超大型基础设施项目，在规划设计阶段都曾引发关于成本超支和财政风险的激烈讨论。中华人民共和国成立之初，国际形势错综复杂，国民经济千疮百孔，即便在如此困难的背景下，中国依然成功修建了一系列重大基础设施。近些年，中国又被部分媒体和网民亲切地称为“基建狂魔”。虽然“基建狂魔”的提法不能客观准确地呈现中国大型基础设施建设的政治经济逻辑及其所构建的国家形象，但也能在一定程度上体现基础设施背后所拥有的强大国家意志和国家力量。为什么基础设施工程会被现代国家视为一项重要且特殊的“国家任务”？大型基础设施建设的“反市场行为”频频出现，其政治考量和运作逻辑又是什么？本文尝试提出“工程国家”的概念，并围绕上述问题就基础设施的政治属性和政治效应展开分析，以期为相关学术研究和政策制定提供参考。“工程国家”概念的提出“基础设施”在外文中的含义经历了一个不断变化的过程。“基础设施”一词最早出现在 1875 年法国铁路的项目报告中，主要指铁路的“基础结构”，如土地、桥梁、路基等，由于“基础设施”与当时马克思关于经济基础和上层建筑的论述在表意上有所关联，随之这一概念便被纳入法国马克思主义哲学家的话语体系之中。20 世纪 20年代，“基础设施”（infrastructure）开始在英文文本中使用，主要指隧道、涵洞等军事建筑或具有自卫功能的民用设施。但直到 20 世纪中期，“基础设施”这一概念在西方才被广泛使用。一是因为当时北约国家修建的桥梁、隧道、机场、仓库等不仅具有明显的军事功能和政治用途，也与布雷顿森林体系的建立密切相关，被视为代表冷战时期政治对抗的特殊工具。二是在第二次世界大战之后，基础设施走出军事领域，对于经济社会的发展同样发挥了重要作用，这种现象引起了经济学家的极大兴趣，他们把基础设施又引入了经济学研究领域，丰富了这一概念的内涵。所以，长期以来主要是经济学家对“基础设施”这一概念进行界定，有关基础设施在经济社会活动中的功能效应研究也主要集中在经济学领域。至 20 世纪下半期，随着冷战结束和全球化时代到来，世界各国将发展重点转向经济领域，特别是国土空间资源的开发和利用，“基础设施”由此逐渐演化为表意更为中性、涵盖范围更广的概念，涉及交通运输、能源供给、环境保护、文化教育、卫生事业等各类公用工程设施。中文语境里的“基础设施”并没有经历复杂的意义演变91Feb.2023文明型构与技术创新青年学人专刊 二 O 二三年 第二期过程，主要指“以保证国家或地区经济社会活动正常进行、改善人类自身生存环境、克服自然障碍等为目的而建立的公共服务系统，是国民经济各项事业发展的基础和人类活动的基础”。国内外经济学家已对基础设施建设与经济增长的关系问题展开了较为丰富的研究。从整体来看，几乎没有学者直接否定基础设施能够促进经济增长的观点，但关于基础设施推动经济发展的条件、范围以及可能存在的极化效应等问题尚未达成共识，导致学界对基础设施经济效应的认识还存在较大的差异。但无论如何，有关基础设施的发展建设始终存在一个“悖论”尽管众多基础设施工程的经济绩效表现不佳，但世界上仍有越来越多的“巨型项目”不断建成。进一步说，即便基础设施对经济发展的影响存在不确定性和异质性的特点，现代国家（无论是发达国家还是发展中国家）仍将基础设施特别是重大基础设施工程当作一项特殊的“国家任务”来规划建设。经济学研究认为，基础设施水平是政府治理水平和政府管理模式的典型体现，高质量的基础设施通常被包含在那些度量政府质量或治理水平的指标之中，类似解释表明，基础设施建设并非简单的经济活动和市场行为，抑或纯粹的工程技术实践，其背后反映出国家意志和政府权力的推动，这在一些政治学、政治经济学的研究中也得到了印证。基础设施与现代国家的构建和发展密切相关。基于此，本文提出“工程国家”的概念，即基础设施与政治活动双向塑造的一种现代国家形态。一般来说，科学是系统的理论知识，工程则是运用科学理论进行的实践，二者相辅相成、不可分割。但作为人类社会工程实践最重要的物质成果和实践表征，基础设施的建设是有计划、有组织的“造物”活动，需要不同群体协调配合并依靠公共力量和资源而实现，任何个体都不可能独自完成这一任务，这正是工程与科技发明之间的重要区别。因此，“工程国家”概念中的“工程”不仅指交通基础设施、信息基础设施、能源基础设施、文教卫生基础设施、科研技术服务基础设施等物质实体，还包括基础设施工程勘测、规划、施工、管养等需要投入大量人力和物力的相关工作。从现代国家的历史进程来看，基础设施具有显著的政治意识形态属性，它们首先为政治和军事服务，其次才作为促进经济增长和社会繁荣的条件而存在。随着科学与工程技术的进步，现代国家又普遍演化出利用基础设施推动政治权力运作与政治认同构建的发展路径。所以，积极推动重大基础设施工程是现代国家一项非常重要的政治议题。第一，与古代和传统国家相比较，工程国家能够通过大规模基础设施建设实现对广袤的国土空间的规训。以国土界限和国家主权为基础的现代国家体系始于 1648 年的威斯特伐利亚和约。行政上的高度统一是现代国家的重要特征，其主权是以明确的国土范围或疆域进行定义的，即任何现代国家的存在都需要依附于特定的自然地理环境。但要将传统国家的自然空间有效转化为现代国家的国土空间，使其真正具备意识形态属性，并不能通过所谓的“主张”甚至是暴力手段简单地占有，而是需要一个长期建设和持续开发的过程，并以“长期占据”的方式对一块土地进行物质和符号上的转化。大规模的基础设施建设则是实现这一目标的关键手段，能够促使现代国92 总第四OO期家的政治经济实践和国民的日常生活完全“扎根”于特定的国土空间之中，同时赋予这一过程以显著的政治象征意义。例如，铁路作为一项现代化媒介，对于从传统社会向现代国家转型的很多国家，都具有军事、财政和疆域扩展与巩固的潜在意义，这在国内外相关案例的研究中都有所体现。第二，基础设施创造了古代和传统国家无法表达的政治语言。在人口数量庞大的现实背景下，工程国家利用基础设施推动了个体国民意识的形塑。基础设施建设与国土空间整合的过程，为集体情感和集体意志的构建与维续打开了广阔的发展空间。对于许多现代国家而言，历史上以某些重大基础设施建设为核心的“国土工程”，既为集体劳动所表征的历史记忆提供了一种可视性的框架，也是现代国家宏大叙事和精神叙事的特殊载体。大规模的基础设施建设不仅代表着“硬实力”的增长，也使得彼此之间无法面对面沟通交流的国民能够通过与基础设施相关的意识形态、社会文化和价值观念形成相似的信念和观念，进而为强化国家认同创造有利条件。这种“软实力”也是工程国家作为一种现代国家形态区别于古代和传统国家的重要特征。第三，现代国家的构建是一个世代工程，“因为促使其成功的便利条件需要时间才能出现：能够提供公共物品的国家、建立跨族群界限联盟的组织性基础设施和整合的沟通空间”。从这个意义上看，工程国家的出现需要时间上的沉淀和积累。但需要指出的是，中央政府强有力的推动是工程国家快速发展的必要条件。西方发达国家不仅在现代国家构建初期，特别是在社会危机或经济转型时期也实现了基础设施的大发展，其普遍特征便是当时中央政府对国家意志强有力的执行。中国在 20 世纪五六十年代，经济、工业与科技实力较弱，却成功推动了川藏公路、青藏公路等重要的交通干线工程建设，正是得益于中国共产党的坚强领导和举国体制优势的发挥。有关中国现代国家重建的政治史研究同样表明，作为近代工业文明的产物，铁路这种现代基础设施能否促进经济社会的一体化和政治认同的形成，很大程度上取决于是否拥有一个现代化取向的强有力的中央集权政府。基于上述分析，工程国家首先具备了强大的国家能力。作为现代国家的生存基础，国土空间既是历史发展的产物，也是一个历史问题：人为构建、变化且不固定。如若没有强大的国家能力作为支撑，就无法通过大规模的基础设施建设来实现军事防卫、行政管制和促进经济发展等空间规训的目标，那么工程国家的自身建设就会出现问题。其次，工程国家是国家权力向社会基层的持久渗入和广泛延伸。任何一个现代国家都需要在有规则的时间间隔中“再造”集体情感与国家意识，以强化国家凝聚力和统一 性。作为一种特殊的政治社会实践，基础设施工程有利于个体在行动、心理和文化等层面形成相互依赖和认同的交互效应，为国家精神的存续与基层社会的动员创造有利条件。最后，工程国家更容易在理工科知识积累较为丰厚的地区获得发展。西方发达国家凭借对现代物理学、化学、地质学等知识的全面掌握，最先迈入现代化和工业化进程，有效推动了政治经济的整合及城市化进程。中华人民共和国成立后，中国的现代科学知识体系构建和工程技术的发展才最终走出困境、步入坦途，随后各类大型基93Feb.2023文明型构与技术创新青年学人专刊 二 O 二三年 第二期础设施的成功修建为国家建设奠定了坚实基础。工程国家与发展型国家在两方面具有极为相似的特征。第一，国家能力是推动二者持续发展甚至是实现超常规发展的核心要素。发展型国家理论认为，强大的国家能力保证了产业政策的成功，而不受利益集团的左右。这与工程国家即便面对巨大的经济风险和财政压力，依然能够推动巨型项目的发展建设，在权力运作逻辑上存在共通之处。第二，无论是工程国家还是发展型国家，其强大的国家能力也隐含着拥有一种“建制性权力”，它们都强调国家与社会的协调以及国家与社会针对特定目标不断协商的空间，否则，在国家强势之际，国家的“自主性”也可能影响施政效率。当然，发展型国家是关于后发国家如何实现跨越式发展的经验概括与总结，它将促进经济发展作为核心使命，而工程国家则是现代国家为巩固国家政权和维护政治秩序，利用基础设施对政治、经济、社会等各领域的全面介入，二者之间的区别也是分析“国家介入”的必要性与有效性问题的切口。基础设施与国土空间的规训国土空间是