大都市郊区农户宅基地流转退...区3100户农户的调查分析_郭昱.pdf

大都市郊区农户宅基地流转退出倾向及改革路径 基于上海奉贤区 户农户的调查分析郭 昱（上海立信会计金融学院 上海）顾海英（上海交通大学 上海）摘 要：研究大都市郊区宅基地流转退出的倾向及其改革路径，具有重要的前瞻性引领借鉴意义。本文基于上海 个村 农户的调研数据，运用 模网等方法，研究了农户政策选择的倾向性及其影响因素。研究发现，宅基地上房屋面积的保障权属是农户最关注的权利，“纯粹等面积”置换政策组最受欢迎，人口结构特征对其有着显著影响；农户更关心流转退出宅基地上的房屋面积是否受损，不太关心流转退出宅基地所有权是否仍归属集体所有；宅基地用益物权缺失增加了农户对财产权丧失的顾虑，“股份分红”政策组被接受度最低。农户的政策选择倾向性表明：法律层面的进一步明确，改革的重点突破与整体推进，产权体系的调整等，是适应新发展阶段目标要求的改革路径。关键词：宅基地；流转退出；模网；用益物权；大都市郊区一、引言深化农村宅基地制度改革是新发展阶段健全城乡融合发展体制机制，促进建设用地节约集约利用，提升城镇化发展质量，激活农村发展动力，实施乡村振兴战略，实现农业农村现代化的目标要求。党的十九届五中全会、“十四五”规划和 年远景目标纲要，以及 年的中央“一号文件”都明确提出了探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，鼓励依法、自愿、有偿、有序转让和退 郭 昱等：大都市郊区农户宅基地流转退出倾向及改革路径 项目来源：国家社会科学基金重大项目“共享发展理念下的我国新型城乡土地制度体系构建研究”（编号：），上海市哲学社会科学规划项目“基于土地估值评价视角的上海郊野土地集约利用效率研究”（编号：）。特别感谢国家统计局上海调查总队和上海市农业委员会在数据调查中的支持。顾海英为本文通讯作者党的十九届五中全会明确指出：探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议国家“十四五”规划和 年远景目标纲要指出，建立健全城乡统一的建设用地市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。深化农村宅基地制度改革试点，加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要 年的中央“一号文件”明确指出，加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展房地一体宅基地日常登记颁证工作。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法，中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见DOI:10.13246/ki.jae.2023.03.001出宅基地等方面的改革要求。鉴于宅基地制度的复杂性和特殊性，不同世代的农民与宅基地的粘度不一，代际差异决定宅基地制度改革的节奏与速度（刘守英等，），以及大都市郊区的农村总体发展水平领先，也是较全国面上最早出现新情况、新问题，具有变革诉求，开展改革实践走在前列的地方。因而，在迈向现代化新征程重要转折和“三农”工作重心历史性转移之际，探索宅基地“三权”分置实现形式及其流转退出路径，有必要总结汲取大都市郊区先行先试的经验教训，以稳慎推进全国面上的深入改革。研究大都市郊区农户宅基地流转退出倾向及其改革路径，具有重要的前瞻性引领借鉴意义。作为相对发达的大都市地区，城镇化水平均较高，但普遍存在的问题是建设用地短缺，因而，这些地区进一步重构城乡空间格局，探索高效利用土地资源的诉求迫切（等，；等，；，）。以上海为例，上海是全国最早自觉推进城镇化的城市，按现有统计口径，目前上海的城镇化率已达 左右，在全国各省份中最高。且传统意义上的本地农民大多已进城务工经商，实现了职业转变，其身份和居住地也已转变，实现了完全迁移；剩余的留守老年农民，也随着社会保障制度的逐步完善，享有养老金。然而，由于受传统行政管理体系和农村宅基地管理方式的影响，且国家层面缺乏针对解决超大城市问题差异化的法律法规基础等，使得上海长期以来，一直拘泥于城市发展建设用地资源短缺的困境；而另一方面，约占集体建设用地总量、城镇规划建设区外现状建设用地 的宅基地，则处于低效利用状态，还出现了农村人口不断减少情况下，宅基地不减反增的怪相。应该说，这种景象不仅存于上海，其他大都市郊区同样具有类似情况。可见，大都市郊区已到了籍由宅基地流转退出以及产权体系调整乃至重构来破解难题以及适应生产力发展需要的新阶段。宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排，这也决定了对其改革的目标多元（丰雷等，；洪银兴等，）。在已全面建成小康社会的条件下，深化农村宅基地制度改革，既要坚守“住有所居”的初心使命，体现宅基地的保障属性；又要满足农民收入不断增长的需求，体现宅基地的财产属性；更要适应新发展阶段推进城镇化高质量发展的时代要求，体现宅基地的优化配置属性。长期以来，党和国家一直非常重视农村宅基地制度改革，尤其是中国特色社会主义进入新时代以来，有关农村宅基地制度方面的顶层设计、改革实践、学术研究等，均取得了重大突破、成效和成果。从学术界对宅基地改革的关注度来看，党的十八大以来，尤其是 年之后，学术界对宅基地的研究出现峰值，相较于早期学者们更关注宅基地的社会保障功能，主张限制宅基地流转，以保护农民权益和维持村庄内部伦理等方面的不同，十八大之后，学者们更关注宅基地“三权分置”的权力架构，改革试点探索的经验，农户宅基地流转退出的意愿以及宅基地制度变迁和改革路径等方面，这与十八大以来，国家出台系列政策、修订相关法规、设立改革试点，总体朝着“走出权利封闭、走向权利开放”的方向发展（张清勇等，）密切契合相关。关于宅基地“三权分置”权利架构的研究，有学者认为，当前具有代表性的观点有两种，其争议焦点主要在于现有宅基地权利链条基础上是否再做延长（赵新潮，）。其中，持延长观点的学者（陈耀东，；刘国栋等，；宋志红，；席志国，）认为，应新设一种权利与政策术语，构成“所有权宅基地使用权宅基地次级使用权”的权利结构。宅基地次级使用权性质为用益物权，可称为“宅基地经营权”“宅基地利用权”或“地上权”等。还有学者认为，宅基地资格权属于成员权范畴，宅基地资格权享有可期待利益，其价格形成机制包括土地使用权价值和保障宅基地资格权人权益的经济补偿；在落实集体所有权、保障成员使用权的基础上，应着力放活农民房屋和宅基地的流转使用 农业技术经济 年第 期 上海市农业委员会关于上海农村宅基地问卷调查的情况分析课题组根据上海市规土部门统计得出，数据截至日期为 年权，扩大集体所有权、成员使用权、流转使用权向外部人员流转的空间（叶兴庆，）。收益权能的缺失是宅基地使用权权能设置的缺憾，宅基地使用权与建设用地使用权都具有传统地上权性质，只对宅基地使用权权利内容做过多限制缺乏正当性（高圣平，）。关于宅基地改革试点探索以及流转退出意愿等方面的研究，很多学者从不同区域开展了广泛的实证研究，有学者认为，目前地区试点的制度创新明显朝向寻求有效治理和显化财产权利（刘守英等，）。还有学者研究浙江、广东、上海、江苏等发达地区以及一些经济欠发达和偏远地区的宅基地退出模式认为，探索宅基地退出模式是保障农民财产权益、优化农村土地资源配置、提高土地资源利用效率的有效途径（郭贯成等，；黎楚鑫等，；李欢等，；刘国栋等，；刘润秋等，；彭长生等，；王子坤等，）。目前有关宅基地退出意愿及其影响因素的研究以基于调查问卷的 回归分析为主（郭贯成等，；林超等，；彭长生等，），研究认为，农民作为宅基地退出过程中的主体，研究其对宅基地退出的态度将有利于顺利推进宅基地退出工作（吴一平等，；许恒周等，）；除了农户特征，祖业认知（刘嘉豪等，）、社会资本（邹秀清等，）、身份认同（钱龙等，）、关系网络（李朝柱等，）也会对退出行为产生影响；由于不同的土地置换改革对家庭收入消费、福利水平产生产生不同的影响（等，），政策工具的选择应依据资源禀赋条件和经济发展情况设计（张军涛等，）。关于宅基地制度变迁和改革路径的研究，有学者认为，建国以来宅基地制度演进的基本逻辑是以保障居住功能弱化财产权利的“强管制，弱产权”的制度安排，进而导致管制无效和产权无效。目前，国家主导的宅基地制度改革顶层设计朝着强化管制、有限开放产权的方向进行（刘守英等，）。我国农村宅基地制度改革的政策和研究演进，始终都是围绕农村宅基地价值及其实现和如何平衡“国家集体个人”利益关系的逻辑主线逐渐展开并深化的（赵林玉等，）。另有学者提出了宅基地自营、抵押、流转和退出四条实现财产性收益增加的路径；并强调不同发展阶段地区因宅基地资产功能、保障功能的侧重不同而运用不同的路径。还有学者认为，大都市仍存在城乡发展不平衡，其中土地配置效率问题就显得尤为突出。从长远发展角度，更应该利用城市的经济优势盘活效率较低的宅基地（杨春梅等，），真正实现城乡经济循环（冯淑怡等，）。综合文献可见，目前有关宅基地制度的深化改革已有大量研究，尤其是各地对其开展的实践探索，已取得卓有成效的进展和成果。然而，由于不同区域资源禀赋、经济发展水平等方面的差异，在宅基地流转退出路径等方面并未达成共识。那么，如何按照依法、自愿、有偿、有序的原则促进不同地区的宅基地流转退出？设置合理、科学、有效的政策是关键。鉴于此，本文关注的问题如下：宅基地政策设计应该包括哪些要素？农户的政策选择是否存有偏好？影响其选择偏好的家庭特征因素又有哪些？研究这些问题的目的旨在通过分析大都市郊区农户宅基地流转退出的倾向性，探寻新发展阶段宅基地流转退出的改革路径和动力。本文选择上海奉贤区作为研究对象，随机等距抽样了 个村进行宅基地流转政策选择的问卷和访谈。研究方法上，运用 模网分析农户政策选择的倾向性，并据此选取回归分析的政策因素因变量；回归分析和问卷的文本分析相结合，解释了上海郊区农户政策选择倾向的原因；实证研究的结论为大都市郊区宅基地流转政策制定提供了依据。由于我国宅基地流转政策的制定与区域资源禀赋、经济水平差异密切相关，政策设计的差异性尚需在不同经济区域中展开更深入的调查和分析。二、数据来源与政策设计（一）数据来源及说明本文的数据来源于国家统计局上海调查总队联合奉贤区委研究室在奉贤区开展的农村宅基地使用 郭 昱等：大都市郊区农户宅基地流转退出倾向及改革路径 状况及流转意愿专项问卷调查。上海市奉贤区行政区域面积共.平方公里，其中，个镇的面积为.平方公里，占全区总面积近。全区现有 个镇，个街道，个社区，其中，村民委员会有 个，村民小组 个；居民委员会有 个。全区现有户籍户数为.万户，其中 个镇有近 万户，占总户数的；户籍人口.万人，其中 个镇达 万多人，也占户籍总人口的。调查问卷由国家统计局上海调查总队与奉贤区委研究室主持执行，采用入户面谈方式完成。问卷设计中，以上海 年行政村基本情况年报表的奉贤区所有村委会名单作为一级抽样框，以各村委会村民小组目录作为二级抽样框，采用随机等距抽样方法，在全区 个镇（街道）个村中抽取了 户拥有农村宅基地住户（简称“农户”）样本。最终收回有效样本 份，总体抽样误差小于。问卷以户（家庭）为单位进行，全样本家庭基本特征分析显示，平均每户家庭成员为 人，家庭成员人数最多的达到 人，人户占比最高；家庭中本地户籍人数为.；农业户口占.，非农业户口 占.；家庭成员中男性占.，女性占.；家庭成员的平均年龄为 岁；受教育程度以初中和小学为主；职业以务工和无业（包括已退休）为主（见表）。调查问卷样本中的宅基地及房屋基本情况整理分析显示，.的农户拥有一块宅基地，平均每户宅基地占地面积为.平方米，人均土地面积为.平方米。