房产税税制设计与成效的国内外经验借鉴_江丽.pdf

建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 4 期2023 年 4 月Vol.44 No.4Apr.2023摘要：选取15个典型的国家和地区比较研究房产税的税制设计和税收成效，结果表明境外房产税有宽税基低税率、中央或州立法地方政府征管、税收用途明确公开等特点，其成效主要以提高地方政府收入为主而不是调节当地的房地产市场。结合“沪渝试点”地区的税制设计与成效，提出我国房产税改革的政策建议。关键词：房产税；税制设计；税收成效；国际经验；试点效应中图分类号：F426；F299.23文献标识码：A文章编号：1002-851X（2023）04-0015-08DOI：10.14181/ki.1002-851x.202304015引用本文 江丽，张磊，李琳.房产税税制设计与成效的国内外经验借鉴J.建筑经济，2023，44（4）：15-22.*基金项目：住房和城乡建设部项目“住有所居的实现路径研究”（建房改2012-18）作者简介：江丽，讲师，研究方向：房地产与宏观经济学，区域经济学。1引言房地产税是世界上大部分国家税制体系中的成熟税系，主要对所在地区的土地及地上附着物的开发、流通和保有环节征收各种税。我国的房地产税改革一直存在重开发流通、轻保有的问题，如在房地产开发环节有土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税等十多个种类，在房地产交易环节有契税、印花税、企业和个人所得税等7个种类，在保有环节却仅有城镇土地使用税和针对营业性质的房产征收的房产税，对大规模的个人持有住房却并未征税。世界上约有187个国家或地区征收住房保有环节的房地产税，我国现存房地产税制与国际成熟的房产税制存在较大差异。1998年住房市场化改革和不断推进的城镇化进程，使得国内房地产市场发展迅速，但房价的上涨不仅一度形成了地方政府“土地财政”的收入模式，也潜在扩大了居民的财富差距，被赋予稳定房价预期以维护社会稳定发展的房产税改革引起了各方的重视与讨论。2003年我国就开始对个人住房的房产税进行改革，到目前为止仅有上海、重庆两个试点地区开征了住房房产税。房产税改革仍然具有较大的阻力，从房产税立法、房产税税制设计以及房产税的用途等方面都有很大的讨论空间。在国际经验和税制设计的文献中，有部分研究关注了税制设计，但这些研究仅从税房产税税制设计与成效的国内外经验借鉴*江丽1，张磊2，李琳3（1.江汉大学商学院，湖北 武汉 430056；2.中国人民银行武汉分行，湖北 武汉 430071；3.中北大学经济与管理学院，山西 太原 038507）建 筑 经 济2023年16制设计的某一方面作为切入点，如对房产税征管模式、税收用途与公民纳税意愿的关系（李会平、郑旭，2019；刘华等，2020）等；而在经验借鉴中，有学者早期用2000或2001年的数据来分析世界范围内25个不同国家的房产税情况，且后期还通过专著较为全面地分析了各国房产税的征缴情况（Bird&Slack，2004、2014）；近年也有学者对德国和日韩等多个国家的房产税制度进行研究，并未形成一致看法。针对房产税的作用，有学者以发展中国家和转轨国家的房产税如何发挥作用及前景为研究重点（Bahl、Roy、Jorge Martinez-Vazquez&Joan Youngman，2008；McCluskey、Cornia&Walters，2012），国内针对房产税改革的经济效应则强调了增加地方政府财政收入（财政部课题组，2013；张平等，2016；孙少芹、崔军，2018）和调节收入分配（黄潇，2014；詹鹏、李实，2015；娄峰、段梦，2021）的正向作用。对于房地产市场的调节作用则形成了差异化的观点：部分学者认为房产税对房价抑制作用并不明显（朱润喜，2006；郭宏宝，2011；陈冠南、陈少晖，2020）；差别化的征税政策对抑制投机性买房有一定效果（畅军锋，2013）；改革后的房产税可以作为房地产市场发展的“稳定器”，调节房地产市场（李言、毛丰付，2017）等。区别于现有文献重点探讨某一国家或地区房产税的单一经济效应或税制设计的某一方面，本文选取了典型的15个国家（地区）和国内“沪渝”试点地区，将国内外房产税的税制设计和实施成效放在同一框架进行比较研究，以期为房产税改革提供政策参考。2 国际经验：15个国家税制设计与成效本节以房产税的税制设计为基础，选取15个典型的国家和地区，从课税对象、税率设置、立法征收及评估、税收优惠和争议解决及税收成效五个方面进行比较研究：2.1课税对象和定位房产税的课税对象大多为土地及其土地附着物（包括建筑物、构筑物），其中有部分国家是土地（如澳大利亚和新西兰）。作为一种财产税，其收入一般由地方政府支配，仅有少数国家是中央地方共享（如韩国等）。据统计，近五年财产税在部分发达国家的总税收中的平均比重达到10%左右，而房产税在财产税中的占比则达到80%以上（如美国、加拿大等），有国家近乎达到了100%（见表1）。表12016-2020年部分国家的财产税占总税收的比重（%）国家年份日本韩国加拿大美国英国澳大利亚法国新加坡中国拉脱维亚智利德国20168.3511.5712.0511.6212.5710.769.029.738.433.445.072.8820178.1911.6911.9016.1012.5910.069.1810.168.373.315.432.7820188.0911.6111.5311.8212.599.538.6610.478.453.035.182.8120198.1811.4011.4011.4812.449.828.638.596.362.985.472.88202014.2614.2112.0811.9311.768.652.965.193.29数据来源：根据OECD Statistics数据库的数据，计算公式为财产税/税收总额（Taxes on property/Total tax revenue）（地区）第 44 卷第 4 期172.2计税依据和税率房产税的计税依据是以资产价值（市场评估价值或地籍价值）、租金价值和面积或者混合其中几种为主，前两者是从价税，后者是从量税，世界上大多数国家是从价税，仅有少部分东欧转型国家、非洲国家和亚洲国家从量 征收。文中选取国家（地区）的税率大都按照市场评估价值累进计税，英国和新加坡的税率累进划分的最为细致，但总体税率大概在0.3%-3%之间；按照租金价值计价的法国则为例外，按照居住税的25%，土地税的38%征收；而以地籍价值为计算基础的 国家（地 区），其税率为几 倍到 几 十倍，但一般仍然低于以市场评估价值计税的税率，可参见表2。2.3立法、征收与评估部门在房产税的立法上，单一制国家通常是由中央政府制定统一的法律；联邦制国家的立法则由联邦政府下一级的省政府或者州政府来完成，因而在联邦制国家各个州政府在房产税的立法上可能存在较大差异。在税率制定上，通常立法主体确定税率范围，如规定房产税税率的上、下限，下一级政府再根据各地条件浮动。房产税的征收和评估部门一般由各国地方政府的税务部门及其下设的评估部门负责，如俄罗斯、韩国、日本、澳大利亚等。有的则是2个或3个部门共同确定，如法国由直接税委员会与税务局一起确定房产税，评估会根据住房的性质，用一套指标体系来评估房产租金价值；部分国家成立了独立的评估部门，如美国的房地产税评估部门独立于税务部门，其评估结果只能用于房地产税领域；德国的房产税评估则由独立的房地产价格评估机构负责，一般是州公共评估委员会，由房产价值评估师确定评估价格。2.4税收优惠及欠缴问题税收优惠对象一般偏向于低收入、弱势及有特殊贡献的人群等，其方式主要以直接扣减、提高起征点、延迟纳税等。部分亚洲国家在房地产税上的优惠对公共用品、教育、宗教用地有税收优惠，但对于个人负担能力的考虑不如英式房地产税的国家全面。若在税收征缴过程中有争议，各国均有明确官方渠道和流程规定，差异不大。对纳税人拖欠税款的问题，部分国家追缴制度完善，如英国针对拖欠房产税的纳税人可将欠款偿还与工资挂钩，并要求雇主用部分工资支付欠款等；而部分国家则对欠缴者较为宽松。2.5实施成效（1）对房地产市场短期有一定影响，长期影响较小：传统观点认为房产税会完全流转给消费者从而提升房价，现代“受益税”观点则认为并不会影响房价。如有学者对23个OECD国家的住房市场数据研究表明房产税开征短期内能抑制房价，长期内则不明显（况伟大等，2012）。从其他方面，也发现大多数国家的房产税并不是以调节房地产市场为目标，如美国征税预算对应地方政府的预算缺口；德国的住宅价格评估是评估师主观评估，不以房地产市场的波动为参考。（2）增加地方政府财政收入，调节收入分配：对于以财产税作为地方唯一或主要税收来源的国家（如澳大利亚、加拿大、英国等），房产税的收入对地方政府而言就更为重要，而在江丽，等房产税税制设计与成效的国内外经验借鉴建 筑 经 济2023年18表2部分国家（或地区）的个人住房房产税税收特征国家或地区税收名称课税对象计税依据税率征管机构评估机构立法部门英国市政税建筑物市场价值A-H级税率，税额累进0.3%-1.2%地方政府的征税部门评估办公室、苏格兰陪审协会、土地与房产服务部中央政府法国居住税土地税空置税建筑物租金价值居住税税率约为25%；土地税税率约为38%公共财政总署征税部门财政总署设立的评估机构、地方直接税委员会中央政府德国土地税建筑物土地地籍价值房价的 3.5%为基本税，并附加 1.9%的地税地方税务部门 州公共评估委员会省级政府美国房地产税建筑物土地市场价值采用地区差别税率，实际税率 0.2%-2.5%地方政府独立的房产税评估管理部门省级政府加拿大财产税土地建筑物构筑物市场价值各省自制，房地产税 0.3%-3%由省或地区政府负责由省或地区政府 负责省级政府澳大利亚土地税土地建筑物等市场价值各州自行制定，税率在 0.2%-2.25%之间州政府各州的评估局省级政府日本固 定 资 产税；都市规划税建筑物土地市场价值固定资产税基准税率 1.4%；都市规划税不超过 0.3%由市町村级税务部门固定资产评估员、市町村长中央政府韩国财产税；综合房地产税土地房屋市场价值财产税为0.2-0.5%；综合房地产税0.5-2%财产税由地方财政征管部门；综合房地产税由国税厅征管部门中央政府新加坡 房屋财产税土地房屋其他建筑物租金价值自住七级累进 0-16%；出租投资或其他用途，税率 10%-20%国内收入局下设的征收部门国内收入局下设的评估部门中央政府中国香港差饷税土地建筑物构筑物租金价值 1999年以后 5%香港差饷物业估价署香港政府俄罗斯个人财产税土地税土地建筑物账面价值地籍价值房产评估价格的0.1%至2%；土地税住宅用地不得超过 0.3%税务局税务局省级政府波兰房地产税土地建筑物构筑物面积市场价值土地、建筑物每平方米0.45-22.66兹罗提/m2，构筑物市场价值2%国家税务局地方政府地方政府统计地籍登记处和产权登记处的信息中央政府拉脱维亚房地产税土地建筑物地籍价值市场价值56915欧元，土地价值的0.2%；56915-106715欧 元，土 地 价 值 的0.4%；106715欧元，为土地价值的0.6%。地方政府国家税务局中央政府智利土地税土地及其附着物面积市场价值估价低于54962美元的住宅2%，其他住宅1.4%+0.025%的消防员资助税国家税务局管理，财政部征收国家税务局中央政府坦桑尼亚财产税土地及其附着物市场价值各地区自行制定，0.1%-0.5%之间地方政府地方政府的Ardhi研究所评估地方政府资料来源：根据中国赴以上各国（地区）投资税收指南、国际税收期刊2014年10月-2015年4月的“房地产税国际比较文章”系列的文章以及其他文献整理所得。第 44 卷第 4 期19地方政府税种比较多的国家而言，如日本、韩国，财产税仅占到其地方财政收入不超过30%的份额，则其重要程度会相对弱一点。国际上大都采取宽税基、低税率的累进税制设计，既能较好的保证税收来源，也能对高收入群体多征税、对低收入