多重危机背景下的全球发展合作：形势与趋势_姚帅.pdf

多重危机背景下的全球发展合作：形势与趋势内 容 提 要全球发展形势表现出前所未有的复杂性和严峻性，西方援助在资源分配与方式上有所调整，但前景并不乐观。多重危机背景下，全球发展合作规模创新高，呈现新的变化趋势。多边机构与新兴援助国影响力进一步提升，多边机制和南南合作作用更加凸显；全球发展融资鸿沟加大，国际社会趋于以援助撬动私营资本弥补融资缺口；传统援助国利己主义倾向加剧，普遍表现出本国利益优先的战略转向；地缘政治因素推动援助置于大国博弈前沿，部分西方国家援助聚焦亚太地区、突出意识形态划线、强化结盟“小圈子”。在此背景下，一个突破南北二元结构、全球共谋发展、共促发展的“全球发展时代”正在来临，亟需探讨符合新时代要求的发展合作定位，改革并创新发展合作方式，以更有效地应对全球挑战、实现可持续发展。关键词全球发展合作；对外援助；全球发展治理；南南合作；可持续发展融资中图分类号D815，F114DOI10.20090/ki.gjjh.2023.2.4文献标识码A文章编号1002-1515（2023）02-0035-13姚帅杨冬婉当前，百年变局、新冠疫情与地缘政治冲突、气候变化、能源安全、粮食安全等多重危机叠加共振，推动全球发展格局加速演变。逆全球化、反多边主义、民粹主义思潮给全球发展合作带来更多挑战，发展议题泛化趋势加剧，全球发展面临的不确定性、不稳定性持续增加。面对大变局、大调整，传统的官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）已难以应对日渐严峻的发展形势，援助国面临本国发展困境与受援国需求增长的双重压力，无论是南北合作还是南南合作都在探索新的模式与方向。一、多重危机影响下全球发展挑战加剧当前，全球发展形势表现出前所未有的复杂性和严峻性。2020年以来，新冠疫情全球蔓延，从单回顾与展望姚帅系商务部国际贸易经济合作研究院副研究员，研究方向为国际发展合作、对外援助、全球治理；杨冬婉系商务部国际贸易经济合作研究院研究实习员，研究方向为国际发展合作。通讯作者：姚帅，电子邮箱：。感谢 国际经济合作 匿名审稿专家的意见和建议，文中疏漏由笔者负责。35国家高端智库主办刊物2023年第2期总第422期纯的公共卫生问题演变为全球发展和安全问题，推动国际形势和世界发展大势加速演变。在新冠疫情持续反复的背景下，地缘政治冲突与去全球化逆势而动的趋势愈加明显，可持续发展进程严重受挫。全球发展在减贫、流离失所、气候变化、粮食安全等方面面临的挑战愈发严峻，且各种挑战相互作用影响，全球发展前景堪忧。极端贫困人口增加。受新冠疫情直接冲击，2020 年全球贫困人口增加 1.19 亿1.24 亿人，极端贫困率从2019年的8.3%上升到9.2%，是自1998年以来首次上升，也是 1990 年以来的最大增幅。2022年，全球通货膨胀和乌克兰危机使贫困问题进一步加剧，据联合国 2022年可持续发展目标报告，2022年全球极端贫困人口预计达到6.57亿6.76亿人，比疫情前预计增加7600万9500万人。联合国开发计划署（UNDP）发布的 2021/2022年人类发展报告 指出，人类发展指数首次出现连续两年下降，倒退至2016年水平，撒哈拉以南非洲、拉美和加勒比地区以及南亚地区受到的影响尤其严重。当前的多重挑战使世界减贫进展受到严重冲击，如果保持这一趋势，到2030年全球贫困率预计约为7%，仍将有约6亿人生活在极端贫困线之下。这意味着如果现阶段不采取积极有效措施，2030年消除极端贫困的目标将难以如期实现。地缘冲突长期化，流离失所人数创新高。目前，全球人道主义形势正面临第二次世界大战以来的最严重挑战，局部冲突动荡频发，被长期锁定在流离失所状态的人数日渐增加。叙利亚、也门、埃塞俄比亚、布基纳法索、缅甸、尼日利亚、阿富汗等国家暴力冲突长期化、反复化，加之乌克兰危机使严峻的流离失所问题进一步恶化。联合国难民署（UNHCR）称，乌克兰危机已导致1400万人流离失所，全球流离失所人口总数首次超过 1 亿人，达到有记录以来的最高水平。流离失所者和难民大量涌向周边国家，“对难民收容国、难民接受国以及正常国际秩序和国际安全产生了深远的消极影响。”发展中国家接收了83%的难民，随着危机越来越持久，能够返回家园的难民越来越少，使得接收国的境况也愈发艰难，尤其对本就处于发展困境的国家来说，难民接收和安置不仅增加了国家治理难度，更加剧了社会不稳定、矛盾冲突激化等风险。气候脆弱性加剧，粮食安全形势恶化。气候变化引发的极端天气和自然灾害更加频繁、粮食短缺问题日趋严峻。全球80%以上的粮食不安全人口生活在易发生自然灾害的国家，而陷入人道主义危机的群体也属于最易受气候变化影响的群体。2020 年，在 10 个最易受气候影响的国家中，阿富汗、中非、乍得、刚果（金）、海地、尼日尔、索马里、苏 联合国：2021年可持续发展目标报告，2021年7月，https:/unstats.un.org/sdgs/report/2021/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2021_Chinese.pdf，第26页。2022-11-05 联合国：2022年可持续发展目标报告，2022年7月，https:/unstats.un.org/sdgs/report/2022/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2022_Chinese.pdf，第26页。2022-11-01 同上，第8页。UNDP,“2021/22 Human Development Report,”September 11,2022,https:/hdr.undp.org/system/files/documents/global-report-document/hdr2021-22pdf_1.pdf,pp.29,168.2022-11-01 联合国：2021年可持续发展目标报告，第26页。Filippo Grandi,“Statement to the United Nations Security Council,”UNHCR,November 2,2022,https:/www.unhcr.org/admin/hcspeeches/636276af4/statement-united-nations-security-council.html.2022-11-05 UNHCR,“More Than 100 Million People Are Forcibly Displaced,”https:/www.unhcr.org/refugee-statistics/insights/explainers/100-million-forcibly-displaced.html.2022-11-05 宋全成：动荡与冲突中全球难民治理的困境与前景，西亚非洲 2021年第2期，第122页。参阅中国常驻联合国副代表耿爽2022年11月2日在联合国安理会听取联合国难民事务高级专员通报时的发言，中方呼吁国际社会努力确保每个难民都受到保护，新华网，2022年11月3日，http:/ 36丹八个国家发出了人道主义呼吁。气候变化叠加新冠疫情和地区冲突的影响，全球粮食供应链被打乱。2021年全球受饥饿影响的人口自新冠疫情暴发以来累计增加1.5亿，总数高达8.28亿。乌克兰危机给粮食生产和分配带来直接影响，国际粮食价格持续上涨，全球粮食安全雪上加霜，预计2022年全球有53个国家和地区约2.22亿人处于严重的粮食不安全状态，需要紧急援助。二、西方国家发展合作的总体表现西方国家虽依然维持国际发展合作主导地位，但近年已出现增势乏力的迹象，国际影响力相较此前绝对主导地位有所下降。20162019 年，西方国家维持援助增长主要依靠境内难民安置费用的大幅提升。20152016 年，经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD DAC）成员国用于境内难民安置的资金上升27.5%，大量挤压了用于海外援助的资源。事实上，20162019年西方国家援助资金增长非常有限，随着2016年后DAC成员国境内难民安置费用的普遍下降，2017年西方国家援助规模出现自2012年以来的首次下滑，降幅为0.15%，2018年和2019年基本处于增长停滞阶段，直到新冠疫情暴发后，西方国家援助规模才呈现整体增长。OECD 数据显示，20192020 年 ODA 总额增加了54亿美元，按实际价值计算实现了3.5%的增长。2021年由于新增新冠疫苗捐赠，DAC成员国的ODA总量达到1859亿美元，与2020年相比实际增长 8.5%，达到历史最高水平。总体来说，20202021年，DAC成员国共提供了约307亿美元的抗疫援助，其中疫苗援助总额为 63 亿美元，占ODA总额的3.5%。具体来看，20202021年，29个DAC成员国中有23个国家提高了ODA水平，但总体援助贡献率平均值由0.41%降至0.39%。美国、德国、日本、英国和法国长期维持全球前五大援助国地位，新冠疫情暴发以来西方援助规模的总体扩大也主要得益于五国的拉动（参见图1）。2021年，美国（478亿美元）、德国（333亿美元）、日本（176亿美元）、法国（155 亿美元）四国因抗疫援助和多边捐款增加，ODA 均有较大提升。英国因调整发展政策，将ODA 占国民总收入（GNI）目标从 0.7%下调至0.5%，使其ODA大幅收缩21%，ODA总额为157亿美元，将长期稳居的第三大援助国地位让与日本。但从ODA在GNI占比来看，大部分DAC成员国并未履行将0.7%的GNI用于援助的承诺，整体来看，西方国家援助总额仅占GNI总和的0.33%，目前仅有卢森堡（0.99%）、挪威（0.93%）、瑞典（0.91%）、德国（0.76%）和丹麦（0.71%）兑现了承诺。从资金流向看，西方国家ODA主要流向最不发达国家和中低收入国家。2021年，DAC成员国双边援助中流向最不发达国家的ODA毛支付额为340亿美元，在ODA双边毛支付总额中占比24%；OCHA,“Global Humanitarian Overview 2021,”December 1,2020,https:/www.unocha.org/global-humanitarian-overview-2021,p.10.2022-11-06 联合国：2022年世界粮食安全和营养状况概要，2022年6月7日，https:/www.fao.org/3/cc0640zh/cc0640zh.pdf，第5页。2022-10-06 WFP and FAO,“Hunger Hotspots:FAOWFP Early Warnings on Acute Food Insecurity October 2022 to January 2023 Outlook,”https:/docs.wfp.org/api/documents/WFP-0000142656/download/,p.1.2022-11-26 根据OECD对ODA的界定，援助国用于本国境内难民安置的第一年资金属于ODA。参阅OECD,“Converged Statistical ReportingDirectives for the Creditor Reporting System(CRS)and the Annual DAC Questionnaire,”April 20,2021,https:/one.oecd.org/document/DCD/DAC/STAT(2020)44/FINAL/en/pdf,p.30.2022-10-21 姚帅：国际发展合作趋势与中国援外新变化，国际经济合作 2018年第1期，第34页。根据OECD数据库计算，https:/stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=TABLE1。2023-01-10 OECD,“Detailed Note:COVID-19 Spen