地方立法“坚持以人民为中心”的制度体现及路径优化_秦丛丛.pdf

第44卷第1期2023年2月喀什大学学报Journal of Kashi UniversityVol.44 No.1Feb.2023地方立法“坚持以人民为中心”的制度体现及路径优化秦丛丛（中共滨州市委党校（滨州行政学院），山东 滨州 256600）摘要：2020年中央全面依法治国工作会议首次提出“习近平法治思想”，并将“坚持以人民为中心”作为其核心要义之一。“坚持以人民为中心”是全面依法治国始终坚守的根本立场，是新时期全面依法治国应遵循的行动指南。地方立法作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是全面依法治国的制度基础，为此势必要求地方立法将“以人民为中心”的理论精髓、价值理念融贯其中，并把尊重人民主体地位、积极回应社会关切、秉持为民谋幸福的初心作为立法的效果落脚。为优化地方立法“坚持以人民为中心”的发展路径，应提升人大代表“全过程参与”立法的能力、确保立法内容体现真实民意、推动公众有效参与立法过程、公平配置权利（权力）与义务（责任）等，以期增强地方立法的针对性和可操作性，满足人民群众对美好生活的期待。关键词：“以人民为中心”；地方立法；人民主体；公众参与；公平正义中图分类号：D927文献标志码：A文章编号：2096-2134（2023）01-0049-07党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央将人民立场作为始终坚守的根本立场，明确提出全面依法治国为了人民、依靠人民等重要论断。2018 年中央全面依法治国委员会第一次会议上，将十八大以来全面依法治国的新理念、新思想、新战略概括为十个方面的内容，其中“坚持人民主体地位”就是其中一项重要内容。2020 年中央全面依法治国工作会议中首次提出“习近平法治思想”，并将“坚持以人民为中心”作为其核心要义之一。从“坚持人民主体地位”到“坚持以人民为中心”，表明全面依法治国不仅要保障人民享有的参政议政权，也要保护人民享有的其他合法权利，其根本目的是依法保障人民权益。2021 年十九届六中全会通过的中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议，将“坚持人民至上”作为中国共产党百年奋斗的重要历史经验，再次从价值维度高度概括了人民在法治建设中的地位和作用。由此可见，“坚持以人民为中心”作为习近平法治思想的重要内容，是十八大以来中国共产党始终坚持的根本立场，也是新时期全面依法治国应遵循的行动指南1，更是立法工作包括地方立法应遵循的价值取向。因此，本文从习近平“坚持以人民为中心”法治思想的立场出发，在讨论地方立法人民性理论逻辑的基础上，对进一步提升立法质量、满足人民群众对美好生活的期待提供参考建议。一、“坚持以人民为中心”的基本内涵“坚持以人民为中心”作为习近平法治思想的主要内容，回答了新时代推进全面依法治国的方向问题，也阐明了全面依法治国的终极目标是保障人民主体地位、保护人民权益、维护公平正义，这是新时代对“坚持以人民为中心”法治内涵的清晰界定。（一）坚持法治保障人民主体地位中华人民共和国宪法 第 2 条规定：“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属收稿日期：2022-08-02修回日期：2023-02-03基金项目：山东省委党校（行政学院）2021年度科研项目“习近平法治思想的人民性研究”（2021S105）阶段性成果；滨州市2021年度社会科学规划项目（2021-ZFZX-02）阶段性成果。作者简介：秦丛丛（1980），女，山东邹平，讲师，硕士，主要从事宪法学、行政法学、政治学研究。DOI：10.13933/ki.2096-2134.2023.01.00949494949于人民。”因此，在我国，人民应是法治建设的当然主体。习近平总书记指出：“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”2107所以，人民始终是依法治国的主体和力量源泉，在法治建设实践中应享有广泛的民主权利，享有管理国家事务和经济、文化事务的权利。3因此，在立法、执法、司法、守法的全面依法治国过程中应激发群众参与的主动性，保证其通过多种渠道和形式深度参与国家和社会治理，从而实现当家作主。（二）坚持法治保护人民权益作为代表人民利益的中国共产党，全心全意为人民服务是其对人民的政治承诺，如若用法治话语表达则是法治建设要为了人民、保护人民，并最终落脚到保障人民权益上。习近平总书记强调，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”22，“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作”4。当前，我国已开启全面依法治国的新征程，人民群众对民主法治的需求日益增长，用法治保障自身权益的愿望亦日益迫切，这必然要求推进全面依法治国应恪守“以民为本、法治为民”的理念，既要保证公民的政治权利不受侵犯，也要保证公民的人身权、财产权等其他各方面权利真正落地，满足人民对美好生活的新期待新要求。5（三）坚持公平正义法治价值公平正义的首要问题是立场问题，即站在什么人的立场维护谁的问题，其最直接表现是利益、权利、义务等在人民中合理分配。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，这决定了实现和维护社会公平正义必定是我们党的价值追求。6党的十八大以来，习近平总书记非常重视社会公平正义的实现，指出:“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”7法作为协调各种利益关系的平衡器，正是合理分配利益的制度支撑。因此，在依法治国的全过程和各方面必须始终贯彻公平正义的价值理念，从而使人民权益得以保障、正义得以伸张，达致人民所需的良法善治状态。二、“坚持以人民为中心”的地方立法体现“坚持以人民为中心”作为习近平法治思想内涵的主要方面，其根本要求是人民是一切工作的目的和出发点。新时期地方立法从过程到内容尽显以人民为中心的理论精髓、价值理念，人民立场、人民情怀并逐渐落到实处。（一）尊重人民主体地位，获得人民的智慧和力量1.保障人大代表充分参与立法为解决全民立法不可操作之难题，我国法律规定立法权由人大代表代表人民行使，所以为确保人民意志和利益反映到地方立法中，需要人大代表充分参与立法制定过程，充分彰显人民的主体地位。8当前，上海市、江苏省、浙江省、山西省、山东省、河北省、湖南省、吉林省、江西省等地都出台规定确保人大代表充分参与地方立法，发挥其在立法过程中的主体作用。如，河北省人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法 强调，在重大决策作出时人大代表应及时提出意见、建议和批评，保证依法、科学、民主作出决策；山西省地方立法条例 规定，列入常务委员会会议议程的法规案，要让人大代表和有关方面充分发表意见；河南省地方立法条例 规定，审议地方性法规案时，人大常委会应通过多种渠道和形式向人大代表征求关于法规案的意见和建议，同时对采纳情况及时向代表反馈；浙江省地方立法条例 规定，常委会会议审议法规案，应当邀请人大代表列席。2.拓宽公众参与立法途径立法践行“以人民为中心”须追问立法中最真实的民意，而要达此目的需减少社会公众对国家政治生活的疏离感，引导公众参与立法，这样“民意”才能直接嵌入立法之中，立法的民主性才能充分体现。9中华人民共和国立法法第五条规定，“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这为人民群众参与立法实践提供了制度支撑。近年来，许多地方深度拓展了群众参与立法的渠道和方式，确保其有效参与地方立法实践，取得了显著效果。如，山东省淄博市人大常委会在立法过程中充分运用网站、微信、手机客户端等信息技术手段和 1234550热线平台，向群众广泛征集立法建议；常德市在制定 常德市大气污染防治若干规定 时，不仅采用常规座谈等方式，还充分发挥新媒体的作用，与 常德日报 合作，通过制作卡通动画、问卷调查等形式，拓宽了群众参与立法的广度，在对草案进行审议时，收到各类立法意见和建议1.1万余条；山东省滨州市在 滨州市文明行为促进条例（草案）征求意见时，通过已设立的 92个中心联络站和 499个社区（村居）、企业代表联络站等渠道广泛深入了解社情民意，其中群众提出的“禁止在居民生活区饲养烈性犬，禁止携带烈性犬出入公共场所以及其他人员密集场所、规范广场舞”等意见被写入了法规条款中。（二）以良法保障人民权益，提升人民群众的获得感、幸福感1.以惠民立法满足人民群众对美好生活的期盼在依法治国“为了谁”的问题上，习近平总书记给予明确回答：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”10这一奋斗目标落实到立法实践中，则要求立法工作紧扣民心这一最大政治，从人民意愿、需求、期盼出发，把群众关心的热点、难点问题放至立法首要位置，用有温度的法律规定回应群众诉求，满足人民群众对美好生活的期待。近年来，地方立法始终将民生事项确定为立法重点项目，用惠民立法增强群众的获得感、安全感、幸福感。如，上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例 规定，滨水公共空间应当对社会公众开放，把更多的公共空间留给人民，体现了立法的“人民性”；山东省全民健身条例 规定，“公共体育设施应当全年向公众开放，并在公休日、法定节假日和学校寒假暑假期间延长开放时间，全民健身日向公众免费开放”，从而最大限度满足人民群众的健身需求；广州市养老服务条例 明确规定，有关单位为老年人提供公共服务时保留老年人熟悉的传统服务方式，尽可能地为老年人提高便利；江西省家庭教育促进条例 中在涉及留守儿童家庭教育问题时，并未用“留守儿童”字样，而是用“未与父母共同生活的未成年人”加以表述，体现了法条对人的尊重和关爱，也折射出地方立法的“人民性”。2.以为民立法回应社会关切，解决社会治理难题习近平总书记多次强调:“以良法促进发展、保障善治”，“以良法善治保障新业态新模式健康发展”。23-4新时代随着民众法治意识的增强，权利需求亦逐渐提升，地方出台一系列为民立法回应群众心声、解决社会治理难题已是当务之急。近年来，针对火车“霸座”、电动自行车爆燃事故、大数据杀熟等人民群众反映强烈的社会问题，地方立法及时回应，用法律手段解决社会治理难题。如，为制止火车霸座行为 广东省铁路安全管理条例 规定，旅客应当按照车票载明的座位乘车，不得强占他人座位；为解决个人信息任性收集、强制索要用户授权等问题，深圳市专门制定 经济特区数据条例 及时对数据安全热点问题作出回应；为积极回应百姓关切的教育热点、难点问题，浙江省教育督导条例将中小学生“负担重”、城乡义务教育发展不平衡、公办民办教育发展差距大等问题纳入督导范围。（三）追求公平正义的价值目标，秉持为人民谋幸福的初心立场1.平衡、规范调整社会利益关系地方立法过程本质是社会利益资源的分配过程，地方立法机关需秉持公正、无偏私的理念，平等对待一切公民，不能因身份差异对公民予以不同对待，更不容许有特权存在。11近年来，公平正义、平等保护人民权益的理念在地方立法中逐渐显现。如，福建省安全生产条例规定：“生产安全事故造成生产经营单位的从业人员死亡的，死亡者的近亲属依法领取上一年度全国城镇居民人均可支配收入的二十倍的一次性工亡补助金以及丧葬补助金、供养亲属抚恤金等工伤保险待遇，生产安全事故发生单位还应当向其一次性支付生产安全事故死亡赔偿金，死亡赔偿金数额为本省上一年度城镇居民滨州市文明行为促进条例 第七条“公民在公共场所应当自觉遵守公共秩序，爱护公共设施，维护公共环境卫生，并遵守以下规定：（八）禁止在居民生活区饲养烈性犬，禁止携带烈性犬、大型犬出入公共场所以及其他人员密集场所；携犬出户由成年人使用不超过两米的牵引带牵领，并及时清理犬只排泄物”。山东省全民健身条例 第四十一条：公共体育设施应当全年向公众开放，并在公休日、法定节假日和学校寒假暑假期间延长开放时间。公共体育设施因维修等原因需要暂时停止开放的，应当提前七日向社会公告。公共体育设施应当在全民健身日向公众免费开放；实行低收费的公共体