大食物观下我国重要农产品稳产保供的现实困境与政策思路_韩磊.pdf

书书书2023 年 4 月第 45 卷第 4 期CONTEMPOAYECONOMICMANAGEMENTApr 2023Vol 45No4收稿日期:20221203基金项目:国家自然科学基金重点项目 中国农业农村渐进式改革的理论框架与行动逻辑:兼顾多目标发展的政府与市场关系的动态调查(72141307);财政部和农业农村部国家现代农业产业技术体系项目 乡村振兴背景下中国奶业现代化的战略与政策研究(CAS36)。作者简介:韩磊(1984)，女，山东潍坊人，博士，中国社会科学院农村发展研究所副研究员，主要研究粮食安全、农产品市场、畜牧业经济。DOI:10.13253/jcnkiddjjgl2023.04.001大食物观下我国重要农产品稳产保供的现实困境与政策思路韩磊(中国社会科学院农村发展研究所，北京100732)摘要新中国成立以来，在党和国家的高度重视和各种惠农政策的支持下，我国粮食等重要农产品供给在数量和种类上不断丰富，供给质量不断提升，居民营养状态得到持续改善。当前，我国农产品稳产保供仍面临农业资源环境约束增强导致农产品供给能力增长受限，城镇化快速推进导致农产品生产成本居高不下，农业科技支撑能力不足导致农产品生产效率不高，国际贸易环境恶化导致农产品国际供给不稳定等风险和挑战。进入新时代，为满足人民对重要农产品供给在数量、质量和结构方面的更高要求，需要优化农产品保供的目标、路径和调控激励机制，并从国内生产、国内消费和国际进口三个层面采取相应措施。关键词 重要农产品;稳产保供;现实困境;食物需求管理 中图分类号F323.5 文献标识码A 文章编号16730461(2023)04000110一、问题的提出保障粮食等重要农产品供给安全，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，是加快建设农业强国的重要内容，对于国家经济安全具有全局性的重大战略意义。2022 年 3 月 6 日，习近平总书记看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时指出:“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。”党的二十大报告又再次强调，要“全方位夯实粮食安全根基”，“树立大食物观，构建多元化食物供给体系”，体现了新时代新形势下党中央对粮食等重要农产品稳产保供的高度重视。新中国成立以来，在党和国家的高度重视和各种惠农政策的支持下，我国重要农产品供给在数量和种类上不断丰富，农产品质量不断提升，居民营养状态得到持续改善。进入新时代，人民对美好生活的需求进一步升级，对粮食等重要农产品供给在数量、质量和结构方面提出了更高要求，消费目标从“吃得饱”不断向“吃得好”转变。在此背景下，分析当前我国粮食等重要农产品稳产保供的现状和问题，并在剖析稳产保供面临的风险和挑战基础上，提出中长期重要农产品稳产保供的思路与对策，对于更好地在大食物观视角下不断满足人民对农产品供给的新要求具有重要意义。二、我国重要农产品稳产保供的现状与特征自 2004 年以来，在国家强农惠农政策的有力支持下，我国农业进入了持续快速稳定发展的轨道。20042021 年，我国农林牧渔业增加值从21 410.7亿元 增 加 到 86 775.0 亿 元，年 均 增 长8.6%。同期，我国农产品品种不断丰富，农产品供给在数量和质量上不断改善，城乡居民消费需求得到有效满足，营养状况得到持续改善。(一)供给总量持续增长，供给种类更加丰富(1)粮食安全保障能力持续提升，“谷物基本自给、口粮绝对安全”目标稳步实现。我国历来重视粮食生产，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视粮食安全问题，确定了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。19492021 年，我国粮食总产量从 1.13 亿吨增长到 6.83 亿吨，增长了 5 倍，粮食安全保障能力持续提升。在数量上，我国粮食生产实现了12023 年第 4 期由绝对短缺向供需基本平衡的历史迁越，这是中国 70 年粮食发展成就的最重要的体现之一1。在各项支农惠农政策的支持下，自 2013 年以来，我国粮食生产一直保持稳定发展，粮食产量始终保持在 6 亿吨以上，2015 年以来粮食产量始终维持在 6.5 亿吨以上。当前，中国是全球最大的粮食生产国，粮食产量约占全球粮食生产总量的 1/4。随着粮食进口的持续增加，我国粮食自给率呈下降趋势，20132021 年我国粮食自给率从 88.2%下降到 80.9%。其中，大豆进口规模增长是我国粮食进口规模持续增长的最主要原因，谷物进口量占国内产量的较低(见图 1)，“谷物基本自给、口粮绝对安全”目标稳步实现。20132021 年，我国谷物进口量从 1 458 万吨波动增加到6 538 万吨，除 2021 年外谷物自给率均在 95%以上，实现了谷物基本自给。20012021 年，小麦和稻谷自给率的均值分别为 98.2%和 99.3%。根据FAO 公布的最新数据，20012019 年，小麦和稻谷的国内产量与食用(口粮)消费量比值的均值分别为 1.3 和 1.2，确保了口粮绝对安全。图 1中国分品种粮食进口规模变化(20012021 年)数据来源:中国海关。(2)畜产品和水产品供给快速增加，城乡居民动物性食物需求得以满足。随着经济发展和居民消费结构转型，我国农业结构呈现农业占比大幅下降，林业占比基本稳定，牧业和渔业占比显著提高的变化特点。19782021 年，我国农业产值占农林牧渔业总产值的比重从 80.0%下降到53.3%，林业产值占比稳定在 3.5%5%范围内，牧业产值占比从 15.0%上升到 27.1%，渔业产值占比从 1.6%上升到 9.9%。同期，畜产品和水产品供给快速增加，有效保障了城乡居民对动物性食物需求的快速增长(见图 2)。我国肉类总产量整体呈现稳步增长趋势，但由于非洲猪瘟疫情以及新冠肺炎疫情的影响，2019 年和 2020 年肉类产量出现明显下滑，2021年肉类产能快速恢复，肉类产量达到近 9 000 万吨的历史最高水平。19822021 年，我国肉类产量增长了 5.6 倍。在肉类需求向多元化转变的驱动下，我国肉类生产结构实现了从“一猪独大”向多元化发展的转变，猪肉产量占比下降的同时，禽肉因为价格优势产量占比增长明显，牛肉和羊肉产量占比稳步增加。我国是全球猪肉生产大国，2019 年中国猪肉产量占全球猪肉产量的 38.6%，对于牛肉、羊肉和禽肉，这一比例分别为 9.2%、30.1%和 17.0%。我国牛奶供给在经历 19992007 年高速增长阶段后，进入了一段较长的徘徊期，2018 年以后产量增速加快，2021 年产量达到历史最高值 3 683 万 吨，大 约 占 全 球 牛 奶 产 量 的 5%。19822021 年，我国牛奶产量增长了 21.8 倍。我国禽蛋产量和水产品产量变化趋势基本一致，即经 历 前 期 快 速 增 长 后 进 入 低 速 增 长 阶 段。19822021 年，我国禽蛋产量增长了 11.1 倍，水产品产量增长了 11.5 倍。2021 年，我国禽蛋和水产品产量分别达到 3 408.8 万吨和 6 463.7万吨。(3)蔬菜和水果供给充足，产量均居世界首位。我国是世界最大的蔬菜生产国，蔬菜产业发展成为农村经济发展和农民增收致富的重要途径，也是满足居民“菜篮子”消费需求的重要保障。经过多年的发展，我国蔬菜已经彻底摆脱供需短2韩磊:大食物观下我国重要农产品稳产保供的现实困境与政策思路缺，达到平衡有余的阶段。19962021 年，我国蔬菜总产量从 3.0 亿吨增加到 7.8 亿吨，增长 1.6倍。近年来，我国蔬菜产业稳定发展，一直保持净出口和贸易顺差局面。我国也是世界第一大水果生产国，水果产业是巩固脱贫攻坚成果、实现全面乡村振兴的重要依托产业之一。19962021年，我国水果产量从 4 652.8 万吨增长到 3.0 亿吨，增长 5.4 倍。图 2中国畜产品和水产品产量变化(19782021 年)数据来源:国家统计局。(4)油料供给不断增加，生产潜能将进一步释放。我国油料作物主要包括油菜、花生、芝麻、胡麻籽、葵花籽和其他油料作物，根据 FAO 数据，当前中国花生产量居世界第一位，油菜籽和芝麻产量均居世界第二位，胡麻籽和葵花籽产量均居世界第四位。19962021 年我国油料产量从2 210.6 万吨增加到 3 613.0 万吨，增长 63.4%，在经过之前的较快增长后，油料产量 2004 年以来保持年均 1.0%的速度稳定增长。其中，20042021 年花生产量从 1 434.2 万吨增长到 1 830.8 万吨，年均增长 1.5%;油菜籽产量从 1 318.7 万吨增长到 1 471.4 万吨，年均增长 0.6%。2022 年中央一号文件明确指出，要“大力实施大豆和油料产能提升工程”，未来“扩大豆、扩油料”将成为农业生产的主旋律之一，油料供应将进一步增加。(二)人均占有量显著提高，居民消费需求得到有效保障随着供给总量的不断增加，我国居民各类农产品的人均占有量也显著提高，尤其是水果、牛奶、蔬菜、水产品和肉类产品人均占有量增幅较大(见图 3 和图 4)，有效保障了城乡居民对于各类农产品的消费需求。对于粮食和油料供给而言，我国人均粮食占有量在 1996 年首次突破 400 公斤，在经历 19962007 年的波动后，2008 年以来一直高于国际公认的 400 公斤安全线。19962021 年，我国人均粮食占有量从 412.2 公斤提高到 483.4 公斤，增长17.3%。同期人均油料占有量持续增加，从 18.1公斤提高到 25.6 公斤，增长 41.6%。对于畜产品和水产品供给而言，19962021年，我国肉类人均占有量从 37.5 公斤提高到 63.6公斤，增长 69.6%。同期，我国牛奶人均占有量从 5.1 公斤提高到 26.1 公斤，增长了 407.0%;禽蛋人均占有量从 16.1 公斤提高到 24.1 公斤，增长 50.3%;水产品产量从 26.8 公斤提高到45.8 公斤，增长 70.9%。对于蔬菜和水果供给而言，19962021 年，人均占有量提高幅度较大。该期间，我国人均蔬菜占有量从 246.1 公斤提高到 549.0 公斤，增长123.0%;人均水果占有量从 38.0 公斤提高到212.2 公斤，增长 458.1%。(三)供给质量稳步提升，居民营养状况持续改善党和国家高度重视农产品质量安全工作，2013 年中央农村工作会议提出:“食品安全源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，首先把农产品质量抓好。用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民 群 众 舌 尖 上 的 安 全”。同 时，修 订 公 布农产品质量安全法，为保障农产品质量安全提供法律保障。农业农村部(原农业部)每年开展的国家农产品质量安全例行监测结果显示，2005 年以来，我国蔬菜和水产品质量安全32023 年第 4 期监测合格率大幅提升，畜禽产品质量安全监测合格率一直稳 定 在 较 高 水 平。党 的 十 八 大 以来，我国农产品 质 量 安 全 监 测 合 格 率 稳 定 在97%以上。2021 年，蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品和水产品抽检合格率分别为 97.1%、96.5%、98.0%、98.8%和 96.9%。图 3中国粮食、蔬菜、水果人均占有量变化数据来源:国家统计局。图 4中国油料、肉类、牛奶、禽蛋、水产品人均占有量变化数据来源:国家统计局。在农产品质量稳中向好保障了“吃得安全”的同时，我国城乡居民膳食能量得到充足供给，优质蛋白摄入增加，营养水平持续改善。在中国居民收入水平不断提高的背景下，食物消费结构由传统的粮食消费为主向注重营养搭配转变，食物消费中粮食等主食消费比例减少，肉蛋奶和水产品等动物性食品比例增加2。根据国家统计局公布的食物消费数据，20132019 年，我国居民人均谷物消费量减少 15.1%;人均肉类、蛋类、奶类和水产品消费量分别提