多中心治理视域下的乡村产业振兴_王艳龙.pdf

安徽乡村振兴研究No.1，20232023年第1期学术研讨多中心治理视域下的乡村产业振兴王艳龙，李昊洋（山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200）摘要：乡村产业振兴是乡村振兴的重中之重。在顶层设计与基层实践互动背景下，乡村多元主体逐渐成为推进乡村产业振兴的重要因素。但当前面临着高强度的政府干预、低效率的市场配置、边缘化的民众参与、薄弱化的社会组织等现实挑战。因此，有必要以多中心治理理论为指导，同时嵌入我国本土实践情境，重塑乡村产业振兴实践主体。在党政层面构建系统完善的乡村产业振兴体制机制，在企业层面形塑科学合理的乡村产业发展理念，在民众层面激活广泛参与乡村产业振兴的内生动力，在社会组织层面壮大并发挥专业优势，进而推进我国乡村产业振兴工作的持续开展。关键词：乡村产业；产业振兴；多中心治理；实践主体中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：2097-1931（2023）01-0088-10收稿日期：2022-10-08基金项目：山东大学政管学院研究生科研创新基金项目“数字鸿沟视角下的在线政务服务排他性研究”（SDZG2021010204）作者简介：王艳龙（1998），男，山东临沂人，硕士研究生，研究方向：基层治理，治理创新；李昊洋（1999），男，吉林磐石人，硕士研究生，研究方向：基层党建，基层治理。一、问题提出2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出“实施乡村振兴战略”。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“坚持把解决好 三农 问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。”2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调：“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。”产业兴旺在乡村振兴战略20字总要求中位居首位，是提高乡村经济收益、吸纳乡村剩余劳动力、稳健乡村社会秩序的重要手段，是推进生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的基础。乡村产业振兴是指在推进农业供给侧结构性改革过程中，以乡村基础资源为依托，以政策支持、全员参与为手段，以乡村经济可持续发展为目标，全面整合发展资源，围绕主导产业持续优化升级，推动乡村一二三产业加快调整、深度融合1。乡村DOI：10.13454/j.issn.2097-1931.2023.01.00988多中心治理视域下的乡村产业振兴No.1，20232023年第1期产业振兴工作的精准落地、高效开展需要社会各界的广泛参与。近年来，社会各界广泛关注乡村产业振兴话题。既有研究从理论探索与实践应用两大向度入手，围绕乡村产业振兴的内涵、特征、现实问题和路径选择等维度展开了深入研究。第一，关于乡村产业振兴的内涵与特征。乡村产业振兴不仅应该是以科学合理的现代农业为主导产业，促进农户增收增产2，更应该是促使三产融合发展，培育新产业新业态的过程3。因此，乡村产业振兴具有多样性、综合性、整体性的特征4。第二，关于乡村产业振兴的现实问题。从乡村产业自身来看，当前乡村产业振兴缺乏弹性治理的理念，乡村产业囿于抗干扰力薄弱、自维持力不强、灵活应变力不足等原因5，存在产业特色不明显、科技创新不足、同质化竞争严重等问题6。从乡村产业发展政策来看，在普惠性压力型体制下，受到乡村产业政策目标、政策内容的制定与当地现实条件和基层政府实际能力不匹配等因素的影响，一些欠发达地区基层政府以落实上级工作安排为主要任务，缺乏乡村产业政策创新的积极性7。从推动乡村产业振兴主体来看，以政府为主导的传统乡村产业发展模式容易造成其他治理主体的边缘化，尤其是弱化了农民的主体地位，使得农民主动参与的积极性不高，乡村产业振兴动力后劲不足8。第三，关于乡村产业振兴的路径选择。学界围绕乡村产业发展路径进行了广泛探索，提出了稳定第一产业、加快第二产业、激活第三产业的发展理念9，通过完善乡村基础设施、优化乡村公共服务、挖掘乡村特色资源，走独具优势与特色的发展道路10。鉴于此，有学者提出在促进乡村一二三产业深度融合的基础上11，通过数字赋能发展路径，利用数字化推动乡村产业结构优化与升级12；也有学者提出依托金融服务举措，通过强化农村信用合作社、联合社等手段，为乡村产业振兴提供物质保障13。综合来看，当前关于乡村产业振兴的研究涉及学科领域较广，研究成果较为丰富，但仍处于早期探索阶段，没有形成系统性、完备性的乡村产业振兴战略路径14，且研究大多聚焦乡村产业自身体系的优化，少有学者从实践主体的角度系统缕析如何推动乡村产业振兴。实践主体作为乡村治理工作开展的直接推动因素，已成为整合乡村资源、提升治理效能、实现乡村高质量发展的重要引擎15，更是推动乡村产业持续振兴的动力来源。如不厘清各实践主体间的职能责任，完全由一方主导，很容易产生乡村产业振兴理念滞后、行动失当、后劲不足等问题，桎梏乡村产业的可持续发展。因此，有必要从实践主体的维度全面探究乡村产业振兴的推进路径，即通过厘清各实践主体间的互动关系，打造多主体的协同治理平台，在发挥各自职能优势的同时，强化协同联动机制，进而为乡村产业的持续稳定发展提供基础保障。二、多中心治理理论及其与乡村产业振兴的契合性（一）多中心治理的理论阐释针对当下乡村产业振兴存在的实践问题，推动多中心治理理论与乡村产业振兴实践的深度嵌合可成为其有效回应。西方在经济、社会、技术、文化领域迅速发展的同时，社会问题日渐增多，公共事务管理面临着诸多挑战。在此背景下，奥斯特罗姆89多中心治理视域下的乡村产业振兴No.1，20232023年第1期夫妇基于广泛的实证探索和丰富的理论研究，提出了多中心治理理论。“多中心”一词最早源起于经济领域，博兰尼通过比较研究计划经济与市场经济的异同，在 自由的逻辑 中首次提出了“多中心”一词。他认为，由一方主导的指挥秩序状态下，如若出现失败，则会造成全军覆灭，而在多中心自发秩序下，各社会主体会依据自身定位和社会规则，形成合适的社会管理模式16。此后，奥斯特罗姆夫妇通过对公共事务治理困境的研究，正式将“多中心”治理引入公共管理领域，提出了多中心治理理论，为解决西方社会治理问题作出了重要贡献。多中心治理理论认为除政府与市场外，公共事务的治理还需要引入其他多个治理主体，治理主体应当是多元的，各治理主体既会独立自主地追求利益，也会相互协调合作，能够解决政府单一供给模式所带来的不足17。随之，多中心治理作为有效解决政府治理失灵问题的利器，被逐渐应用于社会治理领域。近年来，伴随我国乡村振兴战略的实施，多中心治理理论被逐渐引入乡村治理场域。我国学界对多中心治理的实践应用进行了有益探索，发现多中心治理在提供更合理决策、避免公共产品与服务不足或过量、促进公共政策的民主性与有效性等方面发挥了重要作用。有学者聚焦乡村公共产品的供给与乡村治理等内容，指出我国乡村公共产品供给困境的根本原因是单中心体制，认为提高公共产品的供给效率是多中心治理的目标所在18。因此，主张通过构建多中心的治理模式、多元化的供给主体、多方面的资金安排，进而疏解乡村公共产品供给难题19。这些研究为解决乡村公共事务治理问题、构建现代化的乡村治理格局提供了新的思路20，逐渐成为新时代乡村治理的创新路径。因此，多中心治理理论对于探讨从实践主体维度推进乡村产业振兴具有较强的契合性。（二）多中心治理与乡村产业振兴的契合性多中心治理理论作为解决西方公共事务治理问题的经典理论之一，在应用于我国基层治理场域时，需考虑理论本身所具有的特质与我国实践情境之间可能存在的张力，并结合我国国家政策措施与复杂且异质的基层社会实践情境进行本土化修正，嵌入中国语境、融入中国特色，促使多中心治理行动逻辑更加切合于我国基层实践安排，避免理论与实践的脱节。新时代新征程，乡村产业振兴面临的现实情况较为复杂，实践目标也应与时俱进。无论在理论创新层面还是在社会现实维度，都迫切要求持续优化乡村产业振兴实践主体的行动路径，以多中心的协同之力长效推进乡村产业振兴的开展。第一，顶层设计驱动乡村产业振兴的实践主体结构优化。制度环境对乡村产业振兴的价值定位、工作内容、实践路径发挥着方向引领与基础保障的作用，推动着乡村产业振兴工作开展的科学性、合理性与创新性。2019 年，国务院印发 关于促进乡村产业振兴的指导意见，提出乡村产业振兴要更好发挥政府作用，引导形成以农民为主体、企业带动和社会参与相结合的乡村产业发展格局，强调发展多种主体参与的产业融合模式。2020年，中共中央、国务院印发 关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意90多中心治理视域下的乡村产业振兴No.1，20232023年第1期见，强调要坚持行政推动与市场机制有机结合。这充分表征了乡村产业振兴是一个复杂的系统性工程，需要在发挥“集中力量办大事”制度优势的同时，广泛动员社会力量参与其中，促使乡村多维实践主体以优势互补、风险共担、利益共享的合作理念，彼此协作、共同发力，形成巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的强大合力。新时代新征程，多中心治理理论不仅有助于高效解决仅依靠政府行政主导所难以根治的乡村产业发展难题，且有助于消解乡村民众“等靠要”的依赖情绪，全力激活乡村民众内生动力，防止出现“政策养懒汉”的现象。第二，异质性功能互补要求塑造乡村产业振兴的多元实践主体。多中心治理能够实现各治理主体的职能优势互补，达到主体之间各司其职和连带制衡的状态，进而满足不同维度的治理需求。实践表明，以政府行政力量为主导推进的乡村产业振兴，在获取优势资源、调配发展资金、把握产业定位等方面的确发挥了重要作用，但难以发挥企业在升级技术设施、打通消费市场、推动乡村产业转型等方面的专业优势，也无法替代乡村民众的主体性地位。社会组织在服务乡村民众、获取民众深层诉求、调动民众响应积极性时的志愿性、灵活性与人性化，使其优势更具有专业性。在基层实践中长期以基层政府为主导推进乡村产业振兴，不仅会加剧基层政府的工作压力，还会因某些治理领域的专业性不足而导致治理成本增加、治理资源浪费等问题。因此，建构乡村产业振兴的多中心治理框架，引入多元实践主体参与乡村产业振兴过程，是保障各实践主体更好发挥职能优势、促进彼此间异质性功能互补的有效路径。三、乡村产业振兴多中心治理的现实挑战多中心治理在乡村产业振兴的工作开展中发挥着关键作用。然而，在实践中，乡村产业振兴的多中心治理主体面临着诸多现实挑战。具体表现为高强度的政府干预、低效率的市场配置、边缘化的民众参与、薄弱化的社会组织，致使乡村产业出现生产要素短缺、基础设施发展不足、乡村产业趋同、部分产业烂尾等问题21。（一）高强度的政府干预：政策定位与配套机制的偏差第一，公共政策应以社会事务的长远发展为立足点，在依据信息反馈、现实需要的基础上推进政策初级阶段与高级阶段的前后链接，以适应社会发展的新要求22。但在现实中，部分政府部门出台政策措施后，受制于注意力分配，对乡村产业发展信息的关注不够及时，造成工作方案的更新落后于乡村产业发展阶段，阻碍了农村一二三产业深度融合。此外，在我国自上而下垂直管理体制和高强度问责机制下，基层政府在执行上级政策安排时的灵活性和创新性有待进一步提升。一方面，部分基层政府对乡村产业振兴政策制定的参与度不够，使政策方案的制定与基层实践的适配性会出现一定程度的偏差，政策执行过程中的操作性、一致性也会受到影响；另一方面，上级政府在制定政策时需兼顾政策覆盖范围的全面性，会使得政策目标、政策手段可能存在较强的模糊性。根据马特兰德的“模糊冲突”模型，模糊性与冲突性是公共政策的一般特征和影响政策执行效91多中心治理视域下的乡村产业振兴No.1，20232023年第1期果的关键变量23。如果基层政府缺乏对社会实践的深入调研，不仅会影响具体清晰、可操作性方案措施的提出，还有可能因不同群体的利益诉求问题而激化政策对象间的矛盾，使乡村产业振兴工作无法持续开展。第二，完善的基础设施和充足的人才资源是乡村产业振兴的基本保障，但目前农村基础设施薄弱，乡村人才振兴体制机制还不健全。一是部分基层政府由于受经济利益、区域竞争的影响，