服务均等化视域下农村法律顾...的实践与优化——以S市为例_牛玉兵.pdf

辽宁行政学院学报自 2006 年 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 提出“逐步实现基本公共服务均等化”的目标后，农村村（居）法律顾问制度（以下简称“农村法律顾问制度”）作为实现公共法律服务均等化的重要措施日益受到重视。2014年，司法部印发 关于推进公共法律服务体系建设的意见，提出“加快推进公共法律服务体系城乡一体化建设，促进公共法律服务资源向农村和基层延伸，实现城乡公共法律服务广泛覆盖，逐步实现公共法律服务均等化”的基本原则，要求“积极探索建立乡村（社区）法律顾问制度”“逐步实现一村（社区）一顾问”，农村法律顾问制度由此开始在全国范围内逐步试验推广。2021 年，司法部进一步印发 全国公共法律服务体系建设规划（20212025 年），其中就加强和规范法律顾问工作提出了更为明确的要求。截至目前，除港澳台地区外，我国 31 个省（自治区、直辖市）均有落实。以江苏省为例，2020 年末，江苏省已有 12 056 名律师和基层法律服务工作者担任法律顾问，一村（社区）一法律顾问实现全覆盖1。然而，在江苏省北部 S 市的调研发现，在农村地区，很多村民对于该制度仍较为陌生。作为一项旨在解决农村法律服务非均衡问题的制度，这种现象需要引起注意，并促使我们思考城乡公共法律服务均等化进程中的深层次问题。这不仅对完善农村法律顾问制度、推动农村法律顾问制度从“有形覆盖”到“有效覆盖”转变具有裨益，而且对新时代乡村振兴发展等基层实践也具有重要的研究价值。一、农村法律顾问制度是落实公共法律服务均等化的重要措施农村法律顾问制度是一项具有中国特色的制度。这一制度肇始于 20 世纪 80 年代。1983 年服务均等化视域下农村法律顾问制度的实践与优化牛玉兵蔡磊落（江苏大学，江苏 镇江 212013）摘要农村法律顾问制度是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要内容，对于实现公共法律服务均等化具有重要意义。基于对 S 市的调研发现，当前我国农村法律顾问制度的实践还存在法律顾问服务供给的地方差异性明显、服务承接资源相对匮乏以及服务需求对接存在偏差等问题。以均等、有效作为农村法律顾问制度的实践导向，充分发挥政府职能进而建立健全农村法律顾问相应机制，充分对接村民的法律需求，提升农村法律顾问的法律服务能力与水平，是进一步优化农村法律顾问制度的可行对策。关键词服务均等化；农村法律顾问；农村法律顾问制度；法律资源配置中图分类号D422.6；D926.5文献标识码A文章编号1008-4053（2023）01-0073-05以 S 市为例作者简介牛玉兵（1975），男，江苏大学法学院教授，硕士研究生导师。蔡磊落（1993），男，江苏大学法学院硕士研究生。基金项目司法部国家法治与法学理论研究项目“公共法律服务体系建设助推乡村有效治理的机制研究”（19SFB2005）；江苏省社会科学基金项目“智慧治理的江苏经验及其法治保障研究”（21BFX006）；镇江市社科应用研究法学专项“基层社区数字化治理的法治路径研究”（2022FX44）。政府社会管理73DOI:10.13945/ki.jlac.2023.01.007辽宁行政学院学报2 月 19 日，四川省什邡县法律顾问处去函司法部，请示律师可否为农村专业户担任常年法律顾问，司法部对此批复：在国家经济活动中，各种不同的经济主体之间有很多法律问题（法律咨询、代理诉讼、非诉业务等）需要律师提供帮助，目前可以允许，但试办过程应加强领导。这是中央司法行政机关首次正式发文回应农村地区法律顾问服务问题，反映了当时农民主体意识逐渐苏醒、个性化法律服务需求不断增强的社会背景。此后，农村法律顾问实践在地方主要采用试点的方式展开，呈现“多点开花”“零散推进”的特点。根据超星发现系统的统计数据，率先部署实施相关制度建设试点的 10 个省级行政区是云南省、浙江省、江西省、广东省、河南省、四川省、江苏省、山东省、重庆市和湖北省。例如，2007 年，宁波市司法局印发了 宁波市建立农村法律顾问制度实施意见，推进“一村（社区）一法律顾问”工作，明确了由地方政府财政负担的全覆盖的农村法律顾问制度规划方案。2012 年，浙江省人民代表大会常务委员会审议通过了 浙江省实施 中华人民共和国村民委员会组织法 办法，明确规定村民委员会可以在县级人民政府司法行政部门指导下建立村法律顾问制度，并可邀请法律顾问参与村民会议。这些均为开展农村法律顾问工作提供了有益的制度和实践样本，但由于这一时期的法律顾问工作主要在地方展开，其“零散化”“碎片化”特点也使农村法律顾问制度发展很不均衡。为统一推动公共法律服务均衡发展，2014年，司法部印发 关于推进公共法律服务体系建设的意见，对包括农村法律顾问在内的公共法律服务体系建设进行整体部署。2018 年 6 月，司法部发布 关于进一步加强和规范村（居）法律顾问工作的意见，明确了工作原则和规范措施，农村法律顾问工作在全国范围内迅速推广。2018 年，我国已有 13 个省（自治区、直辖市）率先实现了农村法律顾问全覆盖。截至 2020 年末，全国 60 多万个村、社区配备法律顾问，已基本实现了农村法律顾问全覆盖。总体来看，我国农村法律顾问制度经历了从萌芽到试验再到推广的发展过程。在这一过程中，法律作为治理工具的色彩逐渐消退，而作为公共选择的公共物品属性2则逐步显现。“平等享受基本公共服务是人们基本的权利。”3一方面，我国农村法律顾问制度及其实践的发展丰富了基本公共服务的内容，完善了公共服务体系；另一方面，它也提供了乡村治理的法治手段，推动了城乡基本公共服务均等化的发展。从 2014 年司法部在全国推行法律顾问制度到现今农村法律顾问实现“有形覆盖”，我国农村法律顾问制度及其实践成就无可置疑。然而，正如平等不仅意味着形式的平等，更意味着实质的平等一样，服务均等化视域下农村法律顾问制度也不能仅停留在“有形覆盖”层面，而更应向“精准有效”的实质化方向迈进。从对S 市的调研情况来看，目前农村法律顾问制度实践还面临着诸多困境。二、服务均等化视域下农村法律顾问制度实践面临的问题S 市是江苏省地级市，地处江苏省北部，其在省内发展相对靠后，但仍是我国百强城市。2020年，S 市户籍人口 592.4 万人，常住人口 498.6 万人，其中城镇人口 310.3 万人，占 62.23%；农村人口 188.3 万人，占 37.77%，城乡区别仍较为明显。S 市的经济发展以及城乡人口分布，使其成为观察农村法律顾问制度实践较好的样本。根据 S 市年鉴，2013 年，全市村（居）初步实现法律顾问全覆盖，但调研发现，与服务均等化的要求相比，其农村法律顾问服务仍面临较为明显的困境，反映了我国农村法律顾问制度实践的普遍性问题。（一）在服务提供层面，地方政府推进农村法律顾问制度的差异性仍较为明显承担公共服务是政府的基本职能。由于目前司法部对农村法律顾问制度规定得较为原则化，农村法律顾问的具体实践主要依据地方司法行政部门的规定。在这一过程中，不同地区在推进农村法律顾问制度方面存在较大差异。例如，2020 年，S 市出台了 S 市司法局推进一村（社区）参见：司法部 关于律师可试办为农村专业户担任常年法律顾问的批复 （83）司发公字第 70 号。参见：司法部 全国公共法律服务体系建设规划（20212025 年）。政府社会管理74辽宁行政学院学报一法律顾问全覆盖工作实施方案，尝试从政策上统一法律顾问制度的实施路径，但由于各县（区）法治资源相差悬殊等原因，其具体落实呈现较大差异。如在购买机制方面，同处 S 市 A 辖区，某街道的法律顾问服务由居民委员会每年出资 6 000元自行购买，政府财政不再补贴，而另一镇下辖13 个村（居）的法律顾问服务则由政府财政出资购买。在农村法律顾问监管方面，实践中也存在管理不严、做法不一等情况。调研发现，在 S 市同一乡镇，法律顾问每周都会到 N 村开展工作，而L 村则反映较少见到法律顾问进村工作。类似的情况在其他省市也有存在。如有学者针对广西壮族自治区推进政府购买法律服务的调研发现，当地少数县（区）也存在基层配套政策不一、针对法律顾问服务“变通”监督评价等现象4。这些情况说明，S 市在推进农村法律顾问制度过程中呈现的差异化现象并非个例，这使农村法律顾问制度可能会成为因时因地的举措，不能切实实现农村法律顾问服务均等化的目标。（二）在服务承接层面，农村法律顾问的承接资源相对匮乏从服务承接层面看，目前我国农村法律顾问资源仍相对匮乏。这种匮乏一定意义上是我国城乡法律服务资源失衡的缩影。根据司法部数据，截至 2022 年 2 月，我国律师事务所超过 3.6 万家，执业律师达 57.6 万人，法律服务资源总量较为丰富，但由于城乡经济发展差异，律师空间分布其实并不均衡。相关研究表明，全国大约 80%的律师业务集中在大约 20%的城市5，以大城市为目标的律师跨地域流动则使西部和农村地区的法律服务更为短缺6，律师数量分布呈“东中西”阶梯状递减的状态7。而在经济较为落后的中小城市，法律服务资源在城乡间的失衡情况可能更为突出，针对 S 市的调研也在一定程度上印证了这一点。调查显示，截至 2021 年末，S 市下辖两区三县户籍人口数分别为 82 万、62.9 万、198.4 万、106.3 万、110 万。2020 年末，S 市共有律师事务所 83 家，均分布在市（县）区域，农村地区仅零星保留了几家。2022 年，S 市律师总数为1 503 人，其中执业律师为 1 010 人，两个区分别为 296 人、180 人，合计 476 人，其他三个农村人口居多的县城的执业律师总人数仅为 534 人。根据数据推算，两个城区律师万人比达到了 2018 年国家统计局 全国全面建成小康社会统计监测指标体系 中“每万人拥有律师数2.3”的标准，但三县平均每万人拥有律师数仅为 1.3，而这三县正是农村人口集中的区域。在这种情况下，农村法律顾问资源稀缺几乎是必然的。此外，S 市司法局关于法律顾问的 政府信息公开申请答复书（S 司信公 2022 1 号）显示，S 市下辖的 67 个乡镇、1 289 个村（居）配备的法律顾问总数为 639人，农村人口较多的县（区）还多采用 23 个村（居）共用 1 名法律顾问的方式。农村法律顾问资源的匮乏不利于实现法律服务均等化。（三）在服务接受层面，村民对农村法律顾问的需求对接还存在偏差在农村法律顾问资源相对缺乏的情况下，农村法律顾问服务提供者的工作态度、接受服务的村民对于法律顾问的接受程度成为农村法律顾问制度实践中的关键因素。从实际调研来看，村民对法律顾问的认知存在一定不足，需求尚不能很好地对接。一是村民对农村法律顾问制度知晓度过低。在调研中，当村民被问及“您是否了解 一村（社区）一法律顾问 制度”时，57.48%的受访者表示没听说过，35.04%的受访者表示听说过但不了解制度实施具体情况，仅有 7.48%的受访者认为自己很了解。当被问及是否知道所在村的法律顾问及其联系方式时，55.56%的受访者表示不知道，22.22%的受访者表示知道法律顾问姓名但不知道其联系方式，22.22%的受访者表示知道法律顾问姓名并能联系到法律顾问。二是农村法律顾问的工作积极性不高。农村法律顾问多由律师和基层法律工作者担任，由于农村法律顾问具有明显的公益性质，法律咨询、纠纷调解等对于村民而言基本是免费的，农村法律顾问获得的经济补贴有限，其积极性受到影响。同时，由于律师和法律工作者同时也有其他法律业务，其能够投入公益性农村法律顾问工作的时间和精力也受到限制。三是部分村干部等群体对农村法律顾问的双重态度值得关注。村干部是农村社会治理的关键性力量。调研发现，部分村干部出于自身利益考量，既希望通过法律顾问制度推进乡村纠纷等治理问题的解决，同时又不希望法律顾问成为限制自己工作的外在制约。这种矛盾的心态，使农村法律顾问政府社会管理75辽宁行政学院学报制度的推行变成了因人因事而异的事情。导致上述困境的原因是多重的。从政府方面来看，地方政府对农村法律顾问服务财政投入的非均衡性和差异性