公共数据开放与价值利用的制度建构_杨东.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2023.0016数据治理的现代化转型研究专题主持人语：在数据经济时代，信息技术的革新释放了数字资源的社会效用，数据所拥有的战略价值和市场价值早已获得广泛共识，中国更是宣布成立了国家数据局。然而，数据自身的可复制性、非排他性以及非竞争性等特征与现行法律制度之间存在部分脱节，进而又导致了一些全新的社会治理问题。在公共数据开放领域，如何安全高效地开放公共数据已成为中国加快释放数据要素价值的核心难题，尤其是涉及公共数据加工处理后的收益归属问题，更是落实中国“数据二十条”的制度命脉。在金融科技领域，金融数据安全的重要性早已不同于往日，既关涉金融消费者权益的保障，也关涉国家金融稳定和安全。在数据驱动算法应用领域，基于个人信息收集所形成的用户画像等算法应用在优化信息服务的同时，却也成为大数据杀熟定价的“帮凶”。大数据杀熟的出现使得消费者的实际选择空间不断缩小，也使正常的市场竞争秩序发生了动摇。究其根本，实为数字鸿沟、算法不透明性以及算法权力异化催生了定价算法。本专题刊发的三篇文章，正是以这三类问题为目标导向，立足商业实践中数据处理活动的争议焦点，前瞻性地分析和探讨中国数据安全现代化治理方向，以期能为中国数据要素市场化配置提供有效的理论参考和制度建议。赵精武（北京航空航天大学法学院副教授、北京科技创新中心研究基地副主任）公共数据开放与价值利用的制度建构杨东，毛智琪（中国人民大学区块链研究院，北京100872）摘要：当前，数字经济已经成为经济高质量发展的新动能，而作为数字经济发展的原动力，激活数据要素潜能、释放数据要素价值亦成为推动数字经济发展的关键举措。然而，从数据要素市场化建设的现实需求和实践积累上来看，以公共数据开放为抓手推动中国数据基础制度的构建与完善已经成为加快释放数据要素价值的必然选择。但目前，中国数据要素市场建设仍处于起步阶段，公共数据开放仍面临数据可用性较低，底层基础能力不完善，产品和服务单一，市场生态薄弱等问题，无法有效支撑公共数据开放中的数据高效率调用以及深层次开发和利用。所以，需立足中国数据要素市场化建设及公共数据利用的实际情况，考察国际公共数据开放的制度实践，以探索数字经济下的公共数据开放利用的制度体系构建。关键词：数据要素；公共数据；数据治理；数据流通；数据开放中图分类号：D922.29文献标志码：A文章编号：10082204（2023）02003610InstitutionConstructionfortheOpennessandValueUtilizationofPublicDataYANGDong，MAOZhiqi（InstituteofBlockchainResearch,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China）Abstract:Atpresent,thedigitaleconomyhasbecomeanewgrowthdriverforthehigh-qualitydevelopmentofeconomy,andasthedrivingforceofthedevelopmentofthedigitaleconomy,activatingthepotentialofdataelementsandreleasingtheirvaluehavebecomethekeymeasurestopromotethedevelopmentofthedigitaleconomy.Fromthe收稿日期：20230115基金项目：国家社会科学基金重大项目(21ZDA025)作者简介：杨东（1975），男，浙江宁波人，教授，博士，研究方向为数据法、数据治理、区块链、金融科技与监管.第36卷第2期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.22023年3月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)March2023perspectiveoftherealdemandandpracticeofthemarket-orientedconstructionofdataelements,takingpublicdataasa leverage to promote the construction and improvement of basic institutions for China s data has become aninevitablechoicetoacceleratethereleaseofthevalueofdataelements.However,themarketconstructionofdataelementsinChinaisstillinitsinfancy,andpublicdataisstillfacingtheproblemssuchaslowavailabilityofopendata,imperfectunderlyingfundamentalcapacity,singleproductandservice,andweakmarketecology,whichcannotsupporttheefficientinvocationanddeepdevelopmentandutilizationofpublicdata.Therefore,basedontheactualsituationofmarket-orientedconstructionofdataelementsandtheavailabilityofpublicdatainChina,thispaperexaminestheinternationalpracticeofpublicdataopeningandexplorestheconstructionofinstitutionalsystemofpublicdataopeningandutilizationunderthedigitaleconomy.Keywords:dataelement；publicdata；datagovernance；dataflow；dataopening当前，数字经济已经成为经济高质量发展的新动能，因此，需加快向数字产业化、产业数字化、数据价值化、数字化治理的“新四化”趋势转型。数字技术的发展推动数据互联互通，数据的全球化、流动性与资产化特征显著增强1，2025 年，数据的自由流通对全球经济的贡献有望突破 11 万亿美元。而作为数字经济时代的重要战略资源和关键生产要素的数据要素，已成为数字经济新引擎的原动力，与社会生产、生活和治理体系深度融合，形成了“信息物理社会”强耦合的复杂动态系统2，对于传统经济结构变革具有重大影响，也对中国国家治理现代化提出了新挑战。激活数据要素潜能、释放数据要素价值，将成为推动数字经济发展的关键举措；依靠技术和顶层机制建立健全数据要素市场，则是充分发挥数据价值的重要保障。2022 年 12 月，中共中央、国务院印发的关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（以下简称意见），正式确立了数据要素的顶层设计，为数据要素市场化发展举旗定向，并推动构建数据要素双循环新发展格局3。各地政府、行业也开始积极推动地方试点，于实践中探索数据要素市场化的规则体系。数据要素相关政策环境的不断完善带动了中国数据要素资源规模的持续扩大，但不可忽视的是，中国数据要素市场建设仍然尚在探索阶段，虽然意见确立了数据要素基础制度的四梁八柱，但是数据产权界定、统一规范的交易流通规则以及价值分配等问题仍然有待进一步厘清4。特别是作为其中重要组成部分的公共数据，目前整体开放质量不高，面临开放数据可用性低、开放利用效果不佳、数据安全风险性高等问题，而公共数据治理方面的家底不清、权责不明以及治理能力有限等问题更是严重限制了公共数据的开放利用，很难有效支撑数据价值的充分释放5，阻碍了数据要素的自由流通和价值实现。从现有研究成果来看，学界对于公共数据的研究主要聚焦于公共数据的类型化规制，公共数据的价值创造机制，公共数据开放的实践案例、基本原则、法律性质及运营机制等方面，并逐渐展开对于公共数据估值、技术系统等的探讨，但对于体系化的思考仍稍显不足。自 2015 年起，笔者先后赴贵州、娄底、杭州、上海等地分别开展与当地地方政府的合作，努力探索具有中国特色的公共数据流通机制及进行相关理论研究。笔者研究设计的娄底住建行业减负平台，通过数据赋能为企业减负增效，利用技术手段推动公共数据开放共享中的可信机制建设，有力支撑了数字政府建设与数据资源的开发利用。同时，笔者受自然资源部和北京市不动产登记中心委托，研究利用区块链技术来推动提高自然资源登记效率。下文将基于笔者长期的研究和实践，结合中国数据要素市场化建设背景下公共数据利用的实际情况，考察国际公共数据开放的制度实践，探索中国数字经济发展下公共数据开放利用的制度体系构建，以期推动公共数据价值释放，实现公共数据赋能实体经济、提升治理效能的制度目标。一、中国公共数据开放利用的现状及困境公共数据作为社会数据资源的重要组成部分，具有高权威性、高准确率、高可信度，在金融服务、第36卷第2期杨东等：公共数据开放与价值利用的制度建构 37 医疗健康、城市治理等场景中皆具有极高的价值和市场需求6，其开放利用已经成为国际上备受瞩目的数据治理新方向，公共数据价值释放既是推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力的需要，也是数字经济全球竞争背景下增强国家竞争力的重要抓手。中国政府也在积极推进公共数据开放的应用，着力提升公共数据的治理水平，在政策制定、平台系统建设、数据共享开放、数据开发应用等方面均开展了大量的实践并取得了积极进展。2020 年，中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见提出“推进政府数据开放共享”7，将数据开放作为经济社会快速发展的重要因素；2021 年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要将公共数据开放共享确定为“十四五”时期的重点任务之一，明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”8。此次意见的出台，立足推动数据要素流通和市场化发展的价值目标，提出数据分级分类授权思路，强调要对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，明确了对于公共数据的整体治理思路。同时，各地各部门也都在加快公共数据开放进程，积极建设地方性公共数据开放平台，先后出台了上海市公共数据开放暂行办法北京市公共数据管理办法浙江省公共数据条例广东省公共数据管理办法等一批地方性法规和地方政府规章制度。据不完全统计，截至 2021 年，中国省级地方政府出台的公共数据治理相关政策已达 146 项，年投入资金超过 28 亿元9，地市级及以上政府上线的公共数据开放平台已达 193 个10。相关政策的出台为全面推动中国公共数据开放提供了政策供给与制度安排。从实践效果上来看，政府正在依托数据采集打造公共数据资源库，数据的存储方式也正在向集约化存储深化推进，多层级数据流通框架初步构建，并依托大数据平台围绕城市治理、环境保护、生态建设、交通运输、食品安全、金融服务、经济运行等应用场景开展数据分析应用，以服务场景为牵引来推动数据融合，提供多样化共享服务11。目前，中国公共数据政策体系虽然正在逐步搭建，在政务决策、治理、应用服务等各个环节的作用也日益凸显，但是从实际开放情况来看，中国公共数据开放度仍然较低，企业使用的政府开放数据占比仅为 7%12，开放利用程度与市场需求之间仍然存在较大缺口，因而尚存较大开放空间。目前存在的问题，主要包括以下方面：（一）公共数据开放的基础设施及生态建设有待完善第一，开放的数据可用性较低，影响开发利用效果。数据可用性是数据开发利用的前提条件，直接关系到数据