多中心治理：美国STEM教育治理实践的经验与启示_蒋帆.pdf

多中心治理多中心治理：美美国国 STEM 教育治理教育治理实践的经验与启示实践的经验与启示蒋 帆 邓 莉摘 要 在多中心治理的理论视角观照下，本研究试图厘清 STEM 教育治理过程中多个主体的功能实现机制及其治理工具选择。针对人才供需失衡、技能不足、流失严重等现实问题，美国摸索出了一条具有“多元主义的非中心”特征的 STEM 教育治理路径。联邦政府是统筹机构、协调资源的高位推动者，州和地方政府是肩负资源争取与战略再造双重职责的承上启下者，联盟是兼具治理中间层属性及“国家层面”性质的沟通者，学校作为培养学生兴趣以防止“管道泄漏”的基层治理单位，企业是基于自身需求主动协作的社会伙伴。为了克服效率冲突与透明度不足的问题，国家在引领和监督制度安排中发挥“元治理”的关键性作用。对我国优化 STEM 教育治理提出三方面启示：进一步以政府引领高位推动 STEM 政策制定科学性，提高政策效力；以优化 STEM 教育政策网络为基石，激发多元主体能动性；以孕育信任文化为支撑，形成协商共治的合作治理机制。关键词 STEM 教育 多中心治理 教育协作 政策网络 人才供给作者简介 蒋帆，华东师范大学教育管理学系博士研究生（上海 200062）；邓莉，博士，华东师范大学国际与比较教育研究所副教授，教育部国别与区域研究基地北京师范大学国际教育研究中心兼职研究员（上海 200062）。中图分类号 G4文献标识码 A 文章编号 1009-5896(2023)02-0066-13 STEM 教育在促进美国科技创新、提高国家竞争力中发挥着重要作用。美国国会和联邦政府在 STEM 教育上倾注了大量政策注意力，颁布了各项法案和政策，吸引多元主体的参与，在 STEM 人才培养的各个环节营造了浓厚的民主共治氛围，从而凝聚起独特多元的美国 STEM 教育治理智慧。在分权制体制下，美国 STEM 教育治理场域中有不同层级的中心，形成了丰富多元的角色特征与实施举措。然而，来自科层主义、市场主义的不同利益相关者对 STEM 教育的支持度有差异化的感受和复杂的预期，其间的利益诉求和观念信念存在异质性与冲突性，需要不断寻找资源条件予以调和。对复杂教育治理角色进66行功能分工与协同共识，是 STEM 教育形成全面有效的发展格局的关键。美国始终在STEM 领域领先世界，与逐渐兴起且得到应用的多中心治理理论密切相关。这一理论有效回应了何种教育制度与组织分工能够最大程度促进公共产品的集约利用，从而促进社会可持续发展这一问题，被引入我国后最早用于指导公共管理领域。近年来，国内部分学者正尝试将多中心治理理论应用于分析教育问题，如关注多元主体对于矫治学术不端行为可发挥的各类作用，学校组织如何克服单一主体性、建立民主共治思维，对新型职业农民的职业教育模式进行类型区分等，还没有涉及用于分析 STEM 教育治理问题。已有的STEM 研究也多聚焦于微观领域的应用，聚焦 STEM 思维养成、学科整合、教学实践等，少数宏观研究介绍了部分国家 STEM 教育战略的框架、理念和变迁及组织之间的资源整合等，总体上对美国 STEM 教育治理结构的认识尚显不足。因此，理解美国 STEM 教育治理多方政策行动者的角色、功能与能动性，以对我国 STEM 教育高质量发展路径起到辨析和借鉴的作用。当然，多中心治理毕竟是根植于美国的一种新兴管理理论，因此将其应用于分析教育治理及对中国的启示之前，需要分析 STEM 发展面临的现实问题和理论的适用性问题。一、美国 STEM 教育发展瓶颈及其治理需求一切治理均来源于对问题的解决和满足公共服务的需要，实现治理结构多中心化的再造，是治理革命的旨趣所在。由于 STEM 教育治理要从“中心边缘”走向“多元主义的非中心”，并非一般意义上调整多主体行为规范的问题，也不等同于机械地配置治理权，而是需要思考多主体间关系如何调整的问题。因此，支撑多中心治理的理论依据，需要追溯到回应教育治理需求的现实情境中。受技术变革速度、经济发展趋势、人才培养规律等影响，近年来，美国 STEM 教育在迈向高质量发展过程中面临诸多现实困境。（一）人才供需有缺口、质量待提高的总体困境美国 STEM 人才在数量和质量上的问题充分凸显出劳动力市场、高校、政府、雇主间的共同战略目标与不同利益需求。从数量上看，美国 STEM 人才供给的确存在供小于求、人才结构与产业结构不匹配的问题。随着知识密集型时代的到来，STEM 从业者肩负着技术突破的重任，STEM 技能也被视为驱动创新的核心素养和重要的 21 世纪能多中心治理：美国STEM教育治理实践的经验与启示 陈亮.多中心治理视角下研究生学术不端行为矫治探究 J.学位与研究生教育,2018,312(11):56-61.叶飞.多中心治理:学校组织的公共治理之道 J.南京社会科学,2018,374(12):138-144+161.田书芹,王东强.基于多中心治理理论的新型职业农民职业教育模式比较研究 J.教育发展研究,2020,40(21):77-84.余胜泉,胡翔.STEM 教育理念与跨学科整合模式 J.开放教育研究,2015,21(4):13-22.傅骞,刘鹏飞.从验证到创造中小学 STEM 教育应用模式研究 J.中国电化教育,2016,351(4):71-78+105.周榕,李世瑾.嬗变之路:美国 STEM 教育政策的历史演进与变迁逻辑基于支持联盟框架的研究视角 J.远程教育杂志,2019,37(4):85-95.冯翠典.联合国教科文组织 21 世纪 STEM 素养框架及其实现路径 J.比较教育研究,2020,42(10):58-65.蔡苏,王沛文.美国 STEM 教育中社会组织的作用及对我国的启示 J.中国电化教育,2016,357(10):74-78.67力。表面上，美国 STEM 人才的确存在巨大需求，岗位数量仍在不断增加，但岗位空置问题也在进一步凸显。根据美国劳工统计局估计，到 2029 年美国将新增 1070 万个 STEM工作岗位，岗位数增速为 8.0%，高于平均职业增速的 3.7%，但 STEM 行业吸引力却在下降，具体到行业分布上，与科技创新紧密相关的核能、材料科学、电气工程、网络安全及人工智能等领域的政府部门，以及在石油、数据科学及软件开发人员等私营企业都存在人员短缺的现象。人才质量上，劳动力市场正在呼唤更高的学历要求，雇主需要更多接受高等教育和职后培训的 STEM 劳动力。统计显示，超过 90%的 STEM 工作至少需要接受过专科以上的教育或培训，但只有 35%的美国人拥有 STEM 学士学位或更高学位。进一步以目前具有中学后教育学历的学生劳动生产率估计，未来十年美国或将短缺 500 万高技术人员，需要研究生或专业学位的劳动力以提高生产效率。除了学历教育之外，职后终身学习也成为新挑战，许多雇主需要为现有雇员投资其生涯发展计划。因此，拥有更高质量的 STEM人才成为行业发展的迫切需求。（二）机会不公平、群体间 STEM 技能水平悬殊的主体困境在美国，种族问题时刻在学业和职场影响着 STEM 教育公平实现，代表性不足的少数族裔学生因其肤色、种族、性别、社会经济地位、英语作为第二语言、残疾状况等原因而在 STEM 教育中受到一定的歧视。有研究使用美国一所大型公立大学十年的数据，分析亚裔、少数族裔和白人学生的学业完成率，发现少数族裔学生在 STEM 专业中的退学率更高，且成绩低于亚裔和白人同龄人。这种趋势意味着不利处境的少数族裔学生缺乏足够的支持和指导，尤其在以白人为主的组织机构中可能更甚。由于劳动力市场具有高度的二元分割属性，不同人群的 STEM 技能差异性突出，均质化程度低，这导致在职场竞争中，白人和亚裔男性占 STEM 工作领域人数比例较高，女性占比较低。尽管女性参与 STEM 工作领域的总体人数有所增加，但分布在数学、自然科学和工程相关领域的人数仍然较少，仅占总劳动力的 23%，且在后期的职业发展与晋升通道中也处于不利地位，在同期进入工作岗位的毕业生中，只有 10%的女性能最终成Journal of Comparative Education02Apr 2023 彭正梅,邓莉.培养具有全球竞争力的美国人基于 21 世纪美国四大教育强国战略的考察 J.比较教育研究,2018,40(7):11-19.XUE Y,LARSON R C.Stem crisis or stem surplus?yes and yesJ.Monthly labor review,2015(5):1-16.United States Census Bureau.Educational attainment in the United StatesEB/OL.(2017-12-14)2022-06-07.https:/www.census.gov/data/tables/2017/demo/education-attainment/cps-detailed-tables.html.LYNCH D.New skills marketplace doug lynch on corporate educationEB/OL.(2017-11-07)2022-06-07.http:/www.aei.org/multimedia/new-skills-marketplace-doug-lynch-on-corporate-education.WANG M T,DEGOL J L.Motivational pathways to stem career choices:using expectancy-value perspective to understandindividual and gender differences in stem fieldsJ.Developmental review:DR,2013,33(4):1-49.WHITCOMB K M,SINGH C.Underrepresented minority students receive lower grades and have higher rates of attrition acrossstem disciplines:a sign of inequity?J.International journal of science education,2021,43(7):1 054-1089.68为物理学家。这在某种程度上与学生的家庭经济社会背景有关，如果学生在父母、老师、企业雇主等重要他人身上难以找到具有卓越 STEM 教育成就的榜样，这些学生将会在有意或无意中产生信念偏见，从而衍生出一种社会似乎不欢迎、不重视在 STEM领域中代表性不足的人做出贡献的文化。（三）“管道有泄漏”、本土学生流失严重的过程困境一方面，高等教育阶段的 STEM 本土学生占比低。美国政府问责办公室表示，生物、工程和物理科学等专业的本科和研究生招生趋势令人不安，因为 STEM 专业学位毕业生的适度增长率正在被其他专业毕业生的急剧增长率所掩盖，结构上呈现出国际学生占比高、本土学生占比低的基本格局。长久以来，美国 STEM 专业的本科生流失率高居不下，侧面证明了 STEM 就业市场的吸引力正在弱化，许多在 STEM 领域有资质接受高等教育的学生被令人失望的教育经历、高学费或低质量的课程所劝退，而拒绝修读STEM 专业。这些 STEM 人才供给缩水现象引发了各界预测未来学习 STEM 人才将大为减少，也引起了美国对核心竞争力缺失的恐慌。在此基础上，多个主体彼此协作的重要性得到关注，哈德逊研究所（Hudson Institute）的高级研究员赫尔曼（Arthur Herman）声称美国 STEM 教育发展的关键不在于大学是否在培养 STEM 专业的学生，而在于这些学生中是否有足够的本土学生，同时，他呼吁谷歌、微软等高科技企业与政府、高校通力合作，共同制定一项 STEM 教育战略，以应对来自他国的挑战。另一方面，基础教育阶段“管道泄漏”现象导