改革开放以来国家审计服务党...作大局的历史考察与经验启示_沈圳.pdf

68改革开放以来国家审计服务党和国家工作大局的历史考察与经验启示沈圳1 田思雨2（1.审计署 北京 100073；2.雄安新区管委会 河北雄安新区 071799）工作研究南方论刊2 0 2 3年第 3期【摘要】国家审计既是党和国家整体事业的重要组成部分，也有力服务党和国家工作大局的发展推进。本文以改革开放以来不同发展阶段为脉络，对审计服务于党和国家工作大局进行历史考察，梳理总结经验启示，对下一阶段工作提出展望。【关键词】国家审计；工作大局；历史考察；经验启示改革开放是中国人民和中华民族发展史上的一次伟大革命1。40 多年来，我们党团结带领全国各族人民坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，在发展中保障和改善民生，推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持和加强党的领导，党和国家各项事业取得伟大成就。正如习近平总书记所指出的“今天，我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标”。中国特色社会主义审计制度是在改革开放背景下于1982 年确立的。中华人民共和国审计署是根据 1982 年12 月 4 日五届全国人民代表大会第五次会议通过的中华人民共和国宪法第 91 条的规定，于 1983 年 9 月 15日正式成立的。之后，各地各级审计机关陆续建立。自建立以来，每一时期审计机关都自觉围绕党和国家工作大局和重要方针政策开展监督，在建立和完善社会主义市场经济体制、加强民主法治建设、推进党的自我革命等方面发挥了重要作用。可以说，国家审计既是党和国家整体事业的重要组成部分，也有力服务党和国家工作大局的发展推进。2023 年既是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是审计署依据宪法成立 40 周年，在这个关键年份对审计服务于党和国家工作大局进行历史考察和经验总结，具有继往开来的特殊重要意义。一、改革开放以来国家审计服务党和国家工作大局的历史考察党在不同历史时期根据形势发展需要制定不同的纲领、方针、政策，审计工作始终在深刻领会党的政治主张的基础上，紧紧围绕不同时期党和国家工作大局需要，明确工作任务、重点，审计工作目标、定位随之变化。（一）改革开放初期（1978.12-1984.10）1978 年 12 月，党的十一届三中全会重新确定了党的实事求是的思想路线，决定将全党工作重点转移到社会主义现代化建设上，提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，开启了改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。1979年4月，党中央正式确立“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，集中三年时间搞好整个国民经济调整工作。1980 年 10 月到 1982 年，实施了党政分开、增加地方权力、扩大基层民主等一系列措施。1982 年 12 月，五届全国人大五次会议通过了修改后的宪法。这一时期，伴随着经济体制改革和社会主义民主法制建设的推进，党中央提出了修改宪法等对党和国家领导制度进行重要改革的措施。1982 年宪法确定建立审计监督制度，1983 年 9 月审计署成立，随后，地方各级审计机关也逐步建立。这一时期，审计机关围绕党的十二大确定的“提高经济效益”和“实现党和社会风气根本好转”的中心工作和任务，服务经济改革，“边组建、边工作”，探索开展了财务收支审计、行业审计、专项资金审计、专案审计以及经济效益审计，初步打开了审计工作局面。1983 年，审计署成立之初，围绕增收节支、平衡财政收支等经济重点工作，选择工业企业、基本建设项目、商业企业、农场等行业四家单位进行试审。1983 年，根据部署，审计署参与了全国财务大检查和专案审计。为落实党的十二大提出的“争取实现国家财政经济状况的根本好转”的任务，1984 年，审计机关对辽宁省本级 1983 年财政总决算进行试审。针对 1984 年出现的经济过热现象，党中央、国务院提出“软着陆”经济方针，各级审计机关对银行贷款进行审计，促进改善管理，提高经济效益。（二）改革开放全面展开时期（1984.10-1992.10）这一时期，改革开放不断深化，但是经济秩序出现一定程度的混乱局面。1984 年 10 月，党的十二届三中全会通过中共中央关于经济体制改革的决定，作为指导经济体制改革的纲领性文件，开创了以城市改革为重点的经济体制改革时期。1987 年 10 月，党的十三大确定了“三步走”发展战略。1988 年 9 月，针对通货膨胀加剧等不稳定不协调的问题，党的十三届三中全会提出治理经济环境、整顿经济秩序的方针，注重深化改革，特别是企业改革。期间，对外开放进一步扩大，沿海经济开发区扩容，海南于 1988 年建省办特区。围绕党和国家关于治理整顿、深化改革、扩大开放的中心任务，保证改革顺利进行，审计适时调整指导思想和工作方针，提出“审计监督是宏观调控体系的重要69组成部分”2，突出抓影响、干扰经济改革的要害问题，推行了厂长经济责任审计、行政事业单位审计、世界银行贷款审计等经常性审计制度，并以治理整顿为契机，将工作重心逐步由企业审计转向财政、金融、重点投资项目和重点企业审计3。按照党中央关于适当提高中央财政的集中程度、加强财政收支及财税部门监督的决策部署，审计机关将地方财政收支审计作为财政审计重点，开展了地方财政决算试点审计、地方政府财政收支审计，促进提升了中央财政的宏观控制能力。审计机关在全国范围内逐步开展并确立行政事业单位财政财务收支定期审计制度，同时开展行政事业单位管理使用的教育经费、罚没收入、民政事业费等专项审计，促进行政机关增强遵纪守法观念、加强财政财务管理水平。按照党中央关于压缩投资总规模的部署，审计机关开展了自筹基建资金审计、城市维护和建设资金审计、停缓建项目跟踪审计、基建项目开工前审计、国家重点建设项目审计等，控制了固定资产投资规模，推动投资体制改革。金融审计方面，从起步阶段对重点金融机构进行轮流审计，到对国家金融机构财务收支实行经常性审计，再到拓展至信贷资金审计，方式和内容不断演进丰富，有力促进党中央关于抑制通货膨胀、整顿金融秩序、深化金融改革等决策部署的贯彻落实。审计机关配合企业改革进程，瞄准治理整顿目标，开展了粮食、石化、旅游、外贸、物资等行业企业的财务收支审计，配合厂长责任制的落实，推进厂长经济责任审计，同时抓住热点、难点问题，开展重点行业、企业的专项审计和审计调查。外资领域审计范围稳步扩大，对国际贷援款项目、中外合资合作企业、外国政府贷款项目等进行了审计，促进对外开放健康进行。（三）社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 初 步 建 立 时 期（1992.10-2002.11）这一时期，党中央第一次明确提出市场经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的十四届三中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定。党的十五大提出党在社会主义初级阶段的基本纲领。期间，宏观调节由直接手段转向利用发展规划、财政货币政策等间接手段。针对腐败现象蔓延滋生的不良态势，党中央作出一系列反腐败决策部署。党中央对审计监督在市场经济宏观调控体系和反腐败斗争中的定位进一步明确。适应党中央要求和国家事业需要，审计机关依法开展经常性审计，在高层次宏观管理监督上发挥作用，强调全面审计、突出重点，注重查处大案要案，审计监督权威性大大提升。财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计的“3+1”审计业务格局在实践中得到构建和深化。1994 年颁布的审计法正式确立预算执行审计制度，陆续开展了本级财政部门组织预算执行情况、税务和海关系统税收征管、国库系统收纳拨付预算资金和部门预算执行审计等，审计结果报告、审计工作报告制度在为人大财政监督提供新的手段的同时也将审计监督纳入国家财政管理机制。审计机关组织对金融机构执行中央关于整顿金融秩序措施情况开展专项审计，组织证券市场审计、信托机构行业审计、金融机构财务审计、金融机构领导人员经济责任审计和境外金融审计等，在整顿金融秩序、深化金融体制改革、防范化解金融风险、加强金融机构廉政建设等方面发挥积极作用。适应企业改革加速的形势，审计机关在粮食、铁路、邮电、交通、医药、烟草等重点行业企业广泛开展审计，并实现以资产负债损益审计为主到“以经济责任审计为中心，将经济责任审计与财务收支审计相结合”的发展。这一时期，经济责任审计经历了探索、初步确立到不断扩大的过程，部长、省长、中央企业及金融机构领导人员经济责任审计陆续开展，审计结果运用初显成效，经济责任审计成为党加强干部管理和反腐败的重要抓手。（四）完善社会主义市场经济体制时期（2002.11-2012.11）这一时期，党中央抓住重要战略机遇期，聚精会神搞建设，强调可持续发展，社会主义市场经济体制不断完善。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标。党的十六届三中全会通过关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。党的十六届四中全会通过关于加强党的执政能力建设的决定，强调不断提高驾驭社会主义市场经济的能力。党的十七大强调增强发展协调性，扩大社会主义民主，全面改善人民生活。党中央、国务院着眼于破解经济社会发展转型的制约因素、深化体制改革、加强反腐倡廉等，对审计工作作出一系列重要指示和部署。审计紧密结合党和国家重大任务、中心工作，抓住关键部位，集中力量、审深审透，加强对权力的制约和监督，健全经济责任审计制度，更加深刻地嵌入国家治理大系统，审计地位和作用发挥得到有力提升。审计聚焦关系国计民生的重要事项，开展了防治非典型肺炎专项资金审计、抗震救灾和灾后恢复重建跟踪审计、全国地方政府性债务审计、全国社会保障基金审计等。围绕深化财政改革，审计着力整合财政审计资源，扩大了财政部具体组织中央预算执行审计的内容，深化部门预算执行审计，揭示中央转移支付体制机制和税收征管中存在的问题。按照党中央关于深化投融资体制改革的精神，开展了包括中央预算内投资、国债投资等公共投资审计，对北京奥运工程、上海世博会、三峡工程等重要投资项目持续开展审计，确保建设效果和投资收益。围绕宏观政策和金融领域热点问题，各级审计机关以维护金融安全为首要任务，持续关注金融风险和金融资产质量，开展了中央大政方针政策执行情况审计、金融监管情况审计、大型国有商业银行和金融资产管理公司审计等，注重查处金融大案要案线索，有力促进防范化解金融风险、深化金融改革。围绕党的十六大、十七大确定的国有经济改革目标，审计机关不断深化企业领导人员经济责任审计，扎实开展专项审计和审计调查，在新形势下，发挥了促进宏观政策措施落实、维护国有资产安全、推动体制制度创新、推进反腐倡廉的作用。围绕对外开放、生态文明建设、参与国际治理等，广泛开展了外资审计、资源环境审计、联合国审计。经济责任审计工作制度趋于成熟，在干部考核评价、惩治预防腐败中发挥越来越大作用，成为党加强干部监督管理的重要制度。（五）中国特色社会主义新时代（2012.11 以来）党的十八大以来，党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，加强党的全面领导，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家70治理体系和治理能力现代化，着力保障和改善民生，坚定不移推进全面从严治党，党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的二十大提出，完善党的自我革命制度规范体系，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。4这一时期，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，围绕加强审计工作、完善审计制度、改革审计管理体制作出一系列重大决策部署。特别是党的十九大以来，党中央改革审计管理制度，组建中央审计委员会，加强党中央对审计工作的集中统一领导，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，优化审计署职责，为审计工作发展提供根本保证，中国特色社会主义审计制度实现新的飞跃。在良好外部环境下，审计坚持围绕中心、服务大局，适应新时代国家治理对审计的新要求，在促进经济高质量发展、全面深化改革、权力规范运行、反腐倡廉等方面发挥了更加突出的作用。紧紧围绕党中央关于经济工作的决策部署和