府际合约治理的制约因素及改进——以大湘西片区为例_王友云.pdf

府际合约治理的制约因素及改进 以大湘西片区为例*收稿日期:2022 06 23;修订日期:2022 08 29基金项目:国家社会科学基金项目“面向区域治理的协同决策信息共享问题研究”(19XTQ009)作者简介:王友云，男，铜仁学院经济管理学院教授，博士，硕士生导师。王友云(铜仁学院 经济管理学院，贵州 铜仁 554300)摘要:梳理大湘西片区公共事务治理签署的主要合作协议，提炼为一种区域公共事务治理的新方式，即府际合约治理。采用文本分析方法分析协议文本，以个案分析方法重点分析“锰三角”区域环境污染合约治理。结合案例，探讨府际合约治理在实践中受到的多重制约因素，从构建合约不完全性有效执行的机制、优化合约应用环境、构建提升合约管理能力和执行力的有效机制等方面，探讨大湘西片区府际合约有效实施的制度安排与机制设计。关键词:府际;合约治理;制约因素;改进;大湘西片区中图分类号:F127;D630文献标志码:A文章编号:1674 0297(2023)02 0074 09随着跨区域公共问题的增多，区域公共事务的治理成为人类普遍关注的问题。区域内各地方政府通过签署合约解决区域公共问题和实现区域发展，合约治理正发展成为区域治理一种新方式1。大湘西片区山同脉、水同源、民俗相近，是湖南省欠发达地区，通过梳理大湘西片区公共事务合约治理实践，探讨多重制约因素和改进策略，对完善府际合约治理具有重要意义。一、大湘西片区府际合约治理的实践探索(一)大湘西片区公共事务治理签署的主要合作协议大湘西片区在地理意义上主要指湖南的西部地区，一般称“湘西地区”“大湘西”“湘西”，主要包括湖南西部的张家界市、湘西自治州、怀化市和邵阳市四个市州。大湘西片区地处湖南西部地区，处于湘鄂渝黔桂五省(区、市)毗邻的省际边界地带，远离省会长沙，经济落后，是湖南的深度贫困地区和欠发达地区，是老、少、边、穷、库地区。但是大湘西地区有很多优势，旅游、水力、中药材等资源丰富，生态环境良好，区位优势日益明显，是富饶的贫困地区。随着区域一体化进程的加快，大湘西片区在区域旅游、流域治理、生态治理、跨域危机等方面开展合作。通过签署协议的方式达成合作，并积极推进协议落实，以合约方式进行大湘西片区公共事务治理成为主要模式。厘清大湘西片区通过合约实现合作的发展历程，尤其是通过签署协议的方式进行经贸合作、跨域公共问题解决、区域开发，收集大湘西片区各层级政府、组织、主要企业间签署的合作协议。本文梳理 21 世纪以来大湘西片区签署的主要合作协议，如 大湘西旅游经济协作区合作协议 “张吉怀旅游共同体”合作框架协议书 澧水流域生态保护补偿协议 沅水流域横向生态保护补偿协议 沅水流域上下游横向生态补偿协议 等，分析这些协议文本及其在实践中的运行情况，为分析大湘西片区合约治理理论基础、制约因素、改进策略提供文本和实践参照。第 23 卷 第 2 期重庆交通大学学报(社会科学版)2023 年 4 月Vol 23 No 2 JOUNAL OF CHONGQING JIAOTONG UNIVESITY(Social Sciences Edition)Apr，2023(二)一种区域公共事务治理的新方式:府际合约治理合约制在大湘西片区公共事务治理中大量实践，合约制成为大湘西片区地方政府间实现合作和解决公共问题的一种重要制度。大湘西片区合约制治理逐步推进，需要积极总结经验，发现合约实施中的问题，优化协议实施的流程，采取切实有效的措施使协议得到执行，从而有效解决大湘西片区跨域公共治理问题，有效提升区域治理能力。从某种程度而言，大湘西区域内各主体间通过签署区域合作协议解决区域公共问题和推进区域合作，取得较好效果，实现区域经贸、旅游、物流等方面的合作，促进区域一体化发展，解决环境治理与保护、流域污染、公共危机治理等区域公共问题，发展为大湘西区域治理的一种重要方式。区域内各地方政府、企业、社会组织通过签署合作协议解决跨域公共问题和实现区域合作，成为区域公共事务治理的一种新方式，即府际合约治理。这种从跨域公共问题解决的实践中发展出来的府际合约治理方式，亟须从理论上溯源，为合约治理解决区域公共问题增添解释力。在理论方面，府际合约治理内含的契约精神迎合了区域内各主体间通过平等、协商、沟通方式处理公共问题的特性，应从契约理论建构府际合约治理的理论基础。契约的使用范围越来越广，由公司治理中的合约应用到法律领域的合同应用，到公共服务领域的合同制治理，再到国家治理机制中的应用，发展为一种政府治理的新方式2。在区域治理领域，府际合约治理成为一种区域行政的重要方式。契约理论作为区域合约治理的理论基础源于两点:首先，区域公共事务治理的各主体之间具有平等属性，这种属性决定了引入契约治理的可能;其次，契约所隐含的内在精神与区域治理的内在特质相吻合，契约精神对区域治理的创新发展、推进区域一体化和解决公共问题都是必不可少的。合约所具有的信任、平等、合意与合作的特质同区域治理的精神相契合，合约用在区域公共事务治理中，形成府际合约，成为区域公共治理的新方式。二、“锰三角”区域环境污染合约治理的个案分析(一)“锰三角”清水江流域水污染区域公共问题的产生在武陵山区渝湘黔三省(市)交界地带，地理版图主要分布着重庆市秀山土家族苗族自治县、湖南省湘西自治州花垣县、贵州省铜仁市松桃苗族自治县，三县呈三角状分布在渝湘黔边界，是一个典型的三角地带，是真正的“鸡鸣三省”“一脚踏三省”的三角区域。这个三省(市)边界区域蕴藏丰富的矿产资源，尤其是锰矿资源，被誉为中国“锰矿金三角”“锰三角”，是中国最大、最密集的电解锰生产基地。与锰矿伴生的是锰矿开采带来的高额利润，导致锰矿开采无序。地上行政区划有界线，但地下矿产资源无界线，在共同开发问题上各地矛盾不断。更重要的是电解锰的生产是污染行业，产生工业废水和尾矿。“锰三角”地带地处武陵山腹地，生态环境很好，山清水秀，秀美的清水江流经三县，清水江流域正是中国“锰三角”主要区域，是一条渝湘黔三省(市)的跨界河流，最后注入澧水到达洞庭湖。随着锰矿开采和加工的发展，大量酸性废水注入清水江。清水江因锰矿开采而由“绿”变“黑”，沿江百姓罹患癌症、结石、毒疮等各类疾病增多，民怨沸腾，从民间到政府各地矛盾不断。清水江流域因水资源的非排他性和竞争性特征，成为一种具有强烈外部性的公共池塘资源，而在渝湘黔交界的“锰三角”地带因锰矿开采造成污染，使清水江界河更多地表现为负外部性，“锰三角”开发和清水江治污已演变为跨行政区划的跨界地带流域公共问题。(二)“锰三角”清水江流域内各主体的行动与博弈“锰三角”的大量开采和清水江真正污染是在 20 世纪 90 年代后期，随着国内外锰产品需求增大，价格上涨，“发锰财、猛发财”口号响遍“锰三角”，大量开采企业通过各种方式进入“锰三角”，但治污没有跟上，并且污染日益严重。加之我国在落后的省际边界没有建立流域综合管理体制，清水江流域治理存在“九龙治水”状态，环境治理的整体性与属地管理的“碎片化”矛盾总是存在。流域环境问题具有跨行政区、不可分割性、相互依赖和相互渗透的竞争性，环境保护的正外部性与环境污染的负外部性57王友云:府际合约治理的制约因素及改进在地方政府理性政策选择下，导致流域整体的非理性结果。首先，从 2002 年开始，受污染困扰的群众怨声载道，苦诉喝的是“黑水”，吃的是“黑饭”，政府的财政是“黑色 GDP”，并多次通过各种途径提议甚至抗议，村委会和居委会也不断发声，但力量太小，甚至官商勾结，没有实质进展。其次，是中央政府的介入。2003 年初群众给中央写信，引起中央重视，国家环保总局派员视察，但矿厂同国家环保部门玩猫捉老鼠的游戏，环保部门官员来视察时就关停不生产。再次，在锰矿开采和环境治理方面，地方政府应是重要主体。不论地方政府采取直接开发、招商引资开发、参股开发，还是出卖经营权一定期限收取税费等方式，锰矿产业成为地方财政收入的主要来源和主要经济命脉，但地方政府在治污方面并不理想，有的还存在官商勾结，放纵企业排污以赢得经济绩效，政府收取税费却没有很好治污。同时，排污企业因注重经济效益，不积极治污，加上同地方政府的利益关系复杂，常常通过寻租买得“污染权”。最后，“锰三角”地带的矿产开发处在渝湘黔交界地带，受污染的清水江是一条跨界河流，大大增加治理难度，谁都想开矿谋利，谁都不愿承担治理成本。上游不治，下游即使治理也没用，并且区域内某一地方一旦采取严厉的治污措施，矿厂就迁往临近没有采取治污措施的地区，利润随之外流。(三)中央政府介入“锰三角”区域环境污染治理过程渝湘黔三省市跨界地带的锰矿开发和清水江治污俨然成为一项重要区域公共问题，各地都只注重享用矿产这一公共资源天然财富，而没有动力承担治污成本，都怀着“搭便车”心理，便出现集体行动的“囚徒困境”。在各方主体经济人理性行为下，在负或零的博弈状态下，造成“公地灾难”，最后受伤害的是百姓。老百姓自己又是如何解决的呢?2005 年 4 月，湖南省湘西州花垣县太平乡、矮车坝镇和重庆市秀山县贵邓村等乡镇村民千余人将当地产生剧毒的矾场砸毁;同年 5 月，花垣县茶峒镇几百村民砸毁多家选钼矿工厂;清水江沿江 40 多个村及街道主任和村支书成立“两省一市边区拯救母亲河行动代表小组”，集体辞职。通过这些行动，问题得到中央关注，震动中央高层。2005 年 8 月，时任党中央总书记胡锦涛两次做出批示，要求协调三省市联合治理，国家环保总局调查组亲赴渝湘黔三省市交界的三县，实地了解电解锰生产和清水江污染问题。在国家环保总局、监察部等有关部委的协调下，三省市环保部门、地方政府针对锰业污染狠下“猛药”，国家环保总局联合三地制定 湖南、贵州、重庆交界地区锰污染整治方案，发布 贵州、湖南、重庆三省市交界地区锰污染整治验收要求，三地政府主要领导代表本地区签字。通过这次三省市联合集中整治，限期整改一批企业，停产一批企业，对限期未达标的一律关闭，同时关闭取缔一批落后产能企业，对以后新上马电解锰企业实行严格审批。(四)实施“锰三角”区域环境污染政府间合约治理通过国家权力参与和监督下的整治，“锰三角”开采和清水江污染情况好转。比较乐观的是，通过20052010 年的集中整治后，“锰三角”地带通过协商达成协议的合约治理方式正在生成，与这一公共问题相关的当地矿产企业、地方政府、村和居委会、老百姓等利益相关者集体行动的努力正在形成。这主要表现在各地方政府通过协商、谈判的方式达成协议，建立合作，构建良好的激励和约束机制。2011 年，在环境保护部和渝、湘、黔三省(市)环保部门的推动下，湖南花垣县、贵州松桃县、重庆秀山县三县政府联合签订 “锰三角”区域环境联合治理合作框架协议，同意建立和完善区域环境联合治理机制。一是建立区域环境保护定期联系会商机制，主要是每年一次轮流举行联席会议制度，通过会商机制，形成“共防、共保、共建、共治、共享”。二是建立区域环境污染联防联控长效机制。规定上游地区拟建涉锰建设项目必须经过严格的环评手续，如果可能影响到跨界断面水质或造成水质污染超标的，应征询下游相邻县人民政府的意见。实行河长/河段环境质量负责制，建立信息季度通报机制，实施区域联合执法监督，实施流域停产制度。三是建立跨界生态环境事故协商处置机制，并且在协议执行中发展出环保局班子流域负责制、联合检查和对口互查机制、环保“一票否决”制等机制。“锰三角”环境污染经过集中整治后已渐入佳境，走向良性发展的道路，得益于合作协议的运作，建立和完善区域67重庆交通大学学报(社会科学版)第 23 卷环境联合治理机制。更重要的是协议规定的这些机制得到执行和落实，真正体现各方对契约精神、合意、平等、互相尊重等理念的理解，遵守和承诺。昔日废水横流的清水江再次回归到湘西大文豪沈从文笔下那般清澈透明、玉海清波、银船淡影、鱼蟹悠游的诗情画意景象。这个三省(市)交界地带的府际信任资本逐渐发展，形成清水江流域合约治理方式。(五)“锰三角”区域环境污染合约治理的启示及改进“锰三角”区域环境污染在中央纵向权力的介入下得以逐步解决，并促使区域内达成合作治理，缔结三地联合治理“锰三角