法治保障脱贫攻坚成果巩固的...脱贫攻坚基础数据的调研分析_黄婷.pdf

收稿日期：基金项目：中共湖南省委党校教研咨一体化创新工程咨询重大项目（）。作者简介：黄婷（），女，湖南泸溪人，湖南大学法学流动站博士后，中共湖南省委党校法学教研部副教授，主要研究方向为共同富裕、脱贫攻坚与乡村振兴。法治保障脱贫攻坚成果巩固的湖南模式及其持续优化路径 基于湖南省脱贫攻坚基础数据的调研分析黄婷，（湖南大学，湖南 长沙；中共湖南省委党校，湖南 长沙）摘要：湖南省脱贫攻坚显著成效的取得与法治保障密不可分。其主要采取制定脱贫攻坚法治保障领域地方立法、守住不发生规模性返贫底线、压实各级主体责任等方式实现法治保障脱贫攻坚成果巩固，但脱贫攻坚成果法治保障仍存在短板，如涉贫领域微贪腐问题处理纪法边界不明、主体责任到村级层面“鞭长莫及”、涉贫信访化解方式单一、责任落实欠佳等问题。未来法治保障脱贫攻坚成果的巩固，可以从制定巩固脱贫攻坚成果立法构建刚性法律约束、压实村级涉贫法律责任、完善涉贫监督机制、依法化解涉贫信访等方面有力推进。关键词：巩固脱贫攻坚成果；涉贫信访；监督机制中图分类号：文献标识码：文章编号：（）：，（，；，）：，：；第 卷 第 期 黄河科技学院学报 年 月 年 月 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下 万农村贫困人口全部脱贫，个贫困县全部摘帽，万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。脱贫攻坚取得历史性胜利后，“三农”问题的重中之重就是乡村振兴。实现乡村振兴，其前提就是建立防止返贫困的长效预防机制，巩固脱贫攻坚的成果。脱贫成果巩固、防止返贫、建立解决相对贫困长效机制不能仅仅依靠现有产业、经济政策的推进和保障，更要依靠国家法律的保障和巩固。严密的巩固脱贫攻坚成果的政策法律保障机制是建立解决相对贫困长效机制的制度基础和重要保障。一、湖南省脱贫攻坚显著成效的基础评价湖南是习近平总书记精准扶贫重要论述的首倡地。年 月，习近平总书记在湘西十八洞村视察时首次做出“精准扶贫”重要论述。在这一重要论述指引下，湖南省坚决贯彻党中央、国务院部署，按照“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”要求，紧紧围绕“五个一批、六个精准、四个切实、四个不摘、异地扶贫搬迁的后续帮扶工作四个跟上、三个覆盖”的政策体系机制，扛劳扛实精准扶贫首倡地的责任担当，走好“精准、特色、可持续发展的脱贫路子”，脱贫攻坚取得显著成就。年，全省共实现 万人脱贫，个贫困县、个贫困村全部脱贫摘帽，贫困发生率从 降至；贫困县农民收入年均增长 ，高出全省平均水平 个百分点；、年连续两年获得国家脱贫攻坚成效考核“综合评价好”的省份。贫困地区面貌发生历史性变化。（一）各具特色的地域资源优势明显形成 年脱贫的 个县、个村地域资源不同质、有特色，武陵山片区县（个）水资源、矿产资源、旅游资源丰富；罗霄山片区县（个）是跨湘、赣两省著名革命老区，历史底蕴深厚，红色旅游资源丰富；片区外 个国家级贫困县江华、新田历史文化资源丰富，平江位于湘赣边区域两省 个县（市、区）示范区内，红色文化资源丰富；个省级贫困县及 个比照片区执行县涵盖吉首、常德、怀化、永州等地，民族文化、旅游资源丰富。（二）巩固脱贫攻坚成果政策支撑体系相对完善湖南省已经出台横向到边、纵向到底的全方位扶贫、产业振兴政策。宏观方面，出台了湖南省乡村振兴战略规划（年）湖南省“十四 五”巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划等政策；财政支持方面，制定了湖南省财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法等；保障扶贫主体方面，下发了 关于支持贫困地区发展产业扩大就业的若干政策等；兜底政策方面，出台了进一步做好困难群众基本生活保障工作通知等。（三）脱贫地区农村基础设施得到了明显改善道路交通方面，全省 个贫困县实现 户以上自然村 通硬化路，通车总里程 万公里，占全省 ；垃圾集中处理方面，年建成垃圾中转站 座；饮用水方面，已建立集中式饮用水源保护区水源地定期监测制度；污水处理方面，到 年年底实现脱贫地区建制镇污水处理设施全覆盖；教育方面，年共建成并投入使用 所面向 个脱贫县的芙蓉学校，为脱贫地区提供优质学位 万个，已招收 万名脱贫家庭学生。（四）脱贫地区特色主导产业加速发展脱贫地区的茶叶、油茶、水果等特色主导产业迅速发展。据统计，年全省茶叶、油茶、柑橘分别达 万吨、万吨、万吨，比 年分别增长 、；脱贫地区“一县 一特”优势产业发展迅速，涵盖 个县市区主导特色产业 大类别，已成为带动贫困人口脱贫的扶贫产业，其中安化县扶贫产业“安化黑茶”年全县茶叶产值达 亿元，万贫困人口中有 万人靠茶产业实现脱贫。（五）脱贫地区人均纯收入呈倍速增长 年，全省 个贫困县农民人均可支配 收 入 由 元 提 高 到 元，增 长，增长率高出全省农民收入平均增速水平 个百分点。年，全省 个贫困县农民人均可支配收入增长 到 元，比 年增长，增长幅度高于农村居民人均可支配收入。其中，十八洞村通过发展猕猴桃、苗绣、休闲农业等特色产业，年人均可支配收入达黄婷：法治保障脱贫攻坚成果巩固的湖南模式及其持续优化路径文中数据参考了 万人脱贫 个贫困县摘帽，看精准扶贫的湖南担当，人民网，：。元，是 年的 倍。二、湖南省巩固脱贫攻坚成果法治保障的主要做法（一）制定扶贫领域地方性法规在坚持与上位法“不冲突、相一致”原则基础上，湖南省根据脱贫攻坚实际情况，突出脱贫攻坚地方立法“可操作、有特色”。湖南省是脱贫攻坚的重要省份，农村贫困人口位居全国第五，其贫困成因及地域环境具有特殊性，脱贫攻坚法治保障也面临着求同存异、个性与共性互融的困境，亟须通过地方立法对脱贫攻坚战中相关权利义务予以立法规定。根据精准扶贫工作的实际需要，湖南采取扶贫领域地方立法先行先试模式，秉持“可操作、有特色”的地方立法基本原则，加快推进湖南省扶贫领域地方立法。年 月 日，颁布并施行了湖南省农村扶贫开发工作条例，弥补了脱贫攻坚相关权利义务划分无法律依据的困境，实现了有法可依。（二）守住不发生规模性返贫的底线湖南坚持用好并进一步优化返贫监测帮扶管理平台，早发现、早干预、早帮扶，制定兜底政策，防范化解潜在返贫风险。充分运用省级预防返贫监测与帮扶管理平台，尤其是 个行业部门的 类数据、类返贫致贫和 类政策未落实风险监测，吸取全省监测对象中 因病因残返贫经验教训，进一步完善脱贫户参加城乡基本医疗保险资助政策，允许基层根据实际情况采取过渡性办法，严防因病因残返贫风险。（三）压实各级涉贫主体责任压实各级扶贫主体责任是湖南省法治保障脱贫攻坚成果巩固的关键。脱贫攻坚进程中主体法律责任压实与否，直接影响政策推进实效，影响涉贫资金、涉贫项目的合理合法使用和推进。一是依托法律法规压实涉贫领域法律责任。湖南省农村扶贫开发条例、最高人民检察院与国务院扶贫办联合印发的全国检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作方案（年）就扶贫项目和资金管理、监督与考核、法律责任做了相应规定。湖南省依据法律法规相关规定，对于截留、套取、冒领扶贫资金等扶贫领域的违法行为，依法移送检察机关，严格追究法律责任。二是依托涉贫政策压实涉贫领域纪律责任。湖南省各地按照“县负总责、乡镇主体、部门联动”的脱贫攻坚领导体制和“村为重点、工作到组、扶贫到户、责任到人”的工作机制，进一步优化脱贫攻坚常态化督查与指导机制，完善县、乡（镇）、村各级脱贫攻坚责任人员台账管理机制，压紧压实全县各级各部门单位和广大扶贫干部工作责任，全面形成县、乡（镇）、村三级书记抓扶贫，各级干部党员齐心协力攻坚的生动局面，促进各级层层压实扶贫领域中法律责任。三、湖南省巩固脱贫攻坚成果仍存在的法治保障困境湖南省脱贫攻坚成果的巩固依托湖南省农村扶贫开发条例，结合扶贫政策规定，逐渐形成了一套相对完善的扶贫规范、实施、保障、监督体系。但不可忽视的是，湖南省脱贫攻坚法治保障工作仍存在一些问题。（一）涉贫领域贪腐问题处理纪法边界不明涉贫领域微贪腐问题处理多以党纪处分为主、刑事处分为辅，纪法边界并不特别明朗。涉及的违法违纪案由各异，涵盖扶贫领域的各个方面：有虚报出差帮扶补助的，有非法侵占扶贫资金的，有挪用扶贫资金的，有套取移民后期扶贫资金的，有违规发放产业扶贫资金的，有在贫困户安全饮水项目中优亲厚友的，有冒领扶贫专项资金的，有违规操作扶贫项目的，有截留扶贫项目资金的，有骗取危房补助改造金的，有虚列支出套取扶贫资金的，有对贫困户认定把关不到位的，有对易地搬迁贫困户摸底不准的，有违规办理异地扶贫搬迁手续的，有将不符合条件的村民纳入精准扶贫对象户的。针对以上扶贫领域存在的违纪违法案件，虽然依据相关政策法规做了处分决定，但移送司法机关的案件主要是非法侵占等涉及刑法规制的相关案例，移送司法机关比例极低，刑事处分形同虚设，难以受到刑法的有力制裁。其余涉贫领域违纪违法案件多以党内法规进行纪律约束，如记过处分、党内警告处分、党内严重警告处分、政务警告处分、诫勉谈话处理、撤销党内职务、开除党籍处分等。（二）脱贫攻坚成果巩固主体责任到村级层面仍存在“鞭长莫及”之嫌涉贫领域违纪违法案件涵盖市、县、乡（镇）、村四个层级，其中以村级层面案件居多，占案件总数的一半以上。在村级涉案主体中，有村党支部涉案的，有村委会涉案的，有村党支部村委会同时涉案的；涉案主体主要是村干部。涉贫领域违纪违法案件在村级的频发，其根源在于违纪违法责任追究机制尚未黄河科技学院学报实质波及村级层面，责任压实还有待向村级实质延伸。（三）涉贫信访化解方式单一，责任落实欠佳涉贫信访化解的效果直接影响脱贫攻坚成果巩固的成效。当前，各地涉贫信访案件量大，仍存在化解模式单一、责任落实不明朗困境。如疫情期间，由于疫情的影响，部分脱贫人员有返贫风险，与之相对应的，涉贫信访案件数量也有一定的增长，涉贫案件的内容也有新的变化，涉及社会生活的各个方面。尽管各地纷纷采取有效措施化解涉贫信访问题，但由于责任落实和回头看尚未真正落地，兼之老百姓法治水平参差不齐等各种因素的影响，部分涉贫信访问题未能得到真正解决。四、持续优化法治保障脱贫攻坚成果巩固效能的对策建议（一）关键：压实村级扶贫主体法律责任涉贫领域主体责任落实是全面巩固脱贫攻坚成果的关键，有责有罚才能确保政策落实到位，村级主体责任的落实尤为关键。一是压实村主任、村支部书记扶贫法律责任。根据湖南省农村扶贫开发条例第 条、第 条相关规定，县级以上人民政府扶贫开发工作机构主管本行政区域的扶贫开发工作，即精准扶贫主体是指县级以上人民政府及其扶贫开发工作机构和有关部门负责人或工作人员，村民委员会协助乡镇人民政府、街道办事处做好贫困户识别、退出，扶贫措施的落实等相关工作。但随着扶贫领域法治化逐渐健全，村级脱贫攻坚领域腐败案件逐渐呈现出以村主任、村支书为主的现象，因此有必要抓住这一关键主体要素，落实责任到关键人员。二是压实村级涉贫项目资金违规使用这一重要领域法律责任。违规挪用扶贫项目资金案件在村级层面频出，是压实责任的重要领域，要重点发力。根据精准扶贫法律政策的相关规定，精准扶贫专项资金来源之一为县级以上人民政府根据本地区经济发展水平，将财政专项扶贫资金列入本级财政预算来确定的财政预算经费；来源之二为中央一般性转移支付资金。由于村级层面主体法律意识相对淡薄、文化水平相对较低等因素，村级层面存在对涉贫项目资金钻空子等现象，有必要加强监督，从而有效减少违纪违规使用涉贫项目资金案件。（二）保障：完善脱贫攻坚成果巩固监督机制脱贫攻坚成果巩固的法律责任监督机制，是确保精准扶贫工作落到实处的有效保障。根据湖南省农村扶贫开发条例规定，一旦发现有骗取扶贫开发政策待遇的；违法占用、变卖或者毁坏扶贫开发项目设施、设备的；截留、挪用或者侵占扶贫资金的，将依法追究法律责任。一是推进监督主体多元化，形成监督合力。当前，涉贫法律责任监督主体以上级主管部门、扶贫对象、社会公众为主。在监督主体上，应当充分发挥多方合力，充分发挥人大、检察院、法院、社会团体的监督作用，实现监督主体多元化，从根本上保障涉贫工作依法依规正常推进。二是推进村务公开，增强村监会监督效能。在村级层面，有数起案件是村主任、村支书所为