国家重点生态功能区的环境质量与经济增长效应评估_侯孟阳.pdf

中国人口 资源与环境 2023 年 第33 卷 第1 期CHINA POPULATION，RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.33 No.1 2023国家重点生态功能区的环境质量与经济增长效应评估侯孟阳1，2，席增雷1，2，张晓3，4，姚顺波3，4（1.河北大学经济学院，河北 保定 071000；2.河北大学资源利用与环境保护研究中心，河北 保定 071000；3.西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨陵 712100；4.西北农林科技大学资源经济与环境管理中心，陕西 杨陵 712100）摘要 中国的国家重点生态功能区依托于主体功能区规划，以改善生态环境质量为首要任务，但实行严格的产业准入制度，故其生态保护目标能否兼顾经济增长值得关注。为回答该问题，该研究将国家重点生态功能区的设立作为一项“准自然实验”，基于20012019年地级市面板数据，采用多期渐进双重差分（DID）评估该生态政策对环境质量和经济增长的影响。研究发现，国家重点生态功能区不仅能够提升环境质量，同时还能促进经济增长，从而实现“绿水青山”与“金山银山”兼得的双赢局面，这一结论在反事实检验、排除其他政策干扰等多重情景下依然稳健。机制分析表明，国家重点生态功能区能够通过国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应促进环境质量与经济增长的协同提升。异质性分析表明，国家重点生态功能区的政策效应在不同的功能区类型、不同的地理空间及不同的分位数水平上存在异质性。水土保持型与生物多样性维护型、西南地区和长江中下游地区及东南沿海地区的生态功能区均实现了环境质量与经济增长的共同提升，水源涵养型、东北地区及华北地区仅提升了环境质量，防风固沙型及西北地区则仅促进了经济增长。随着分位点的上升，国家重点生态功能区对环境质量的正向作用逐渐增强，对经济增长的正向作用逐渐降低。该研究有利于生态政策可持续性实施的经验积累和制度完善，可为实现生态环境保护与稳定经济增长的均衡协同提供借鉴。关键词 国家重点生态功能区；环境质量；经济增长；多时点渐进双重差分模型；双赢中图分类号 F062.2；F205 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）01-0024-14 DOI：10.12062/cpre.20221019“绿水青山就是金山银山”的理念已成为引领中国走向绿色发展之路的行动指南。国土空间由陆地生态系统与人类活动相互作用而成，但工业化与城镇化的粗放式扩张引发国土空间利用的结构性矛盾与冲突。当前，生产和生活空间对生态空间全面挤压是导致环境问题凸显的重要原因1。为合理开发利用国土空间，中国于2010年12月出台 全国主体功能区规划，明确不同区域的主体功能，并逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。按照开发方式，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四大功能区域；根据开发内容，主体功能区可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。重点生态功能区以保护和修复生态环境、增强生态产品生产能力为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业。其中，国家重点生态功能区是保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区，承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，其生态目标是增强生态产品供给能力、改善生态环境质量。当前，国家重点生态功能区的设立已成为中国现行规模最大的区域性生态补偿政策2。党的二十大报告中也明确指出要以国家重点生态功能区等为重点，推动重要生态系统保护和修复。同时，国家重点生态功能区实行严格的产业准入负面清单制度，严格管制各类开发活动，发展不影响主体功能定位的适宜产业。虽然中央财政在均衡性转移支付项下设立了国家重点生态功能区转移支付政策，但限制性开发对经济增长的影响值得关注。因此，国家重点生态功能区的设立具有影响生态与经济的双重效果，而生态与经济的共赢是实现绿色转型收稿日期：2022-07-01 修回日期：2022-11-10作者简介：侯孟阳，博士，主要研究方向为资源经济与环境管理、农业经济与可持续发展。E-mail：。通信作者：姚顺波，博士，教授，博导，主要研究方向为资源经济与环境管理、林业政策效果评估。E-mail：。基金项目：河北省社会科学基金项目“河北省国家重点生态功能区实现环境改善与经济增长协同的机理与路径”（批准号：HB22YJ053）。侯孟阳，席增雷，张晓，等.国家重点生态功能区的环境质量与经济增长效应评估 J.中国人口 资源与环境，2023，33（1）：24-37.HOU Mengyang，XI Zenglei，ZHANG Xiao，et al.Assessing the environmental quality and economic growth of the National Key Ecological Function Areas J.China population，resources and environment，2023，33（1）：24-37.24侯孟阳，等：国家重点生态功能区的环境质量与经济增长效应评估和可持续发展的必由之路3。此外，国家重点生态功能区与贫困地区的分布也高度重合，经济发展相对落后，生态资源丰富且脆弱4。生态环境即是“绿水青山”，经济发展则是“金山银山”，那么，国家重点生态功能区的设立是否同时促进了环境保护与经济增长？实现“绿水青山”与“金山银山”兼得？这是值得关注并深入探讨的重要问题。因而，针对国家重点生态功能区的环境效果与经济影响进行充分检验和客观评估，不仅有利于生态政策可持续性实施的经验积累和制度完善，对于促进生态保护与经济高质量的协同均衡也能提供有益的借鉴和参考。1文献综述现阶段相关研究更多关注国家重点生态功能区的生态环境效应，主要包括生态转移支付的效果评估、国家重点生态功能区生态系统服务等生态效果的定量阐述等。在生态转移支付制度的生态效果方面，相关学者从政策解读、激励效应、资金分配、补偿标准等角度展开了丰富的研究。早期的研究发现，国家重点生态功能区的生态补偿效果并不显著。主要原因在于，国家重点生态功能区转移支付资金并没有向财力较弱和生态环境质量较差的功能区倾斜5，且中央和地方的转移支付办法都存在保护生态环境和提高民生的双重目标与绩效考核指标体系不匹配的问题6。随着政策实施的持续深入，有学者针对陕西省国家重点生态功能区的研究发现，转移支付的正向生态保护效应比较显著，基期的生态环境状况发挥了不可或缺的促进作用7。总之，已有关于生态转移支付效果评估的研究大都属于经验总结与理论探讨，定量分析多着重于个案研究2，8。在国家重点生态功能区生态效果研究方面，有研究通过遥感技术与GIS技术对比政策实施前后，均发现国家重点生态功能区的生态环境总体上呈好转趋势，但不同类型功能区的生态状况改善存在差异9。徐洁等10对比分析国家重点/非重点生态功能区生态环境质量变化，发现国家重点生态功能区的生态系统质量有所改善，但是改善的幅度不及非重点生态功能区。刘慧明等11发现2010年之后国家重点生态功能区的生态系统服务价值整体呈明显增加趋势，且不同类型功能区生态系统服务价值表现为水土保持型生物多样性维护型水源涵养型防风固沙型。在国家重点生态功能区的经济影响方面，已有研究多围绕 全国主体功能区规划 中的主体功能定位来展开。早期观点认为国家重点生态功能区建设在短期内不会缩小，反而可能会加剧城乡、区际的不均衡与差距12。随着研究的持续深入，在农业可持续发展13、绿色减贫14、官员晋升15、经济成本16等方面展开了系列研究。而具体到国家重点生态功能区的经济影响，定性分析认为，建立以生态产业化、产业生态化为主体的生态经济体系17及与重点生态功能区县经济特征相适应的金融服务体系18很有必要。在定量方面，丁斐等4评估了国家重点生态功能区对经济发展水平的影响。总体而言，现有研究更多侧重于国家重点生态功能区的环境改善效果，对于国家重点生态功能区的经济影响仍缺乏必要的关注。该研究将同时关注国家重点生态功能区对环境效益与经济增长的影响，考察该生态政策能否实现环境质量与经济增长的“双赢”。对该问题的探讨能够回答生态政策能否做到“绿水青山”与“金山银山”兼得？此外，在研究尺度、研究方法及研究深度等方面仍存在探索的空间：在研究尺度上，现有文献的研究样本主要为省级面板数据或某省份的个案研究，覆盖面有限，省际的平均处理效应难以准确反映省内地区间禀赋特征的个体差异性；在研究方法上，现有采用GIS技术的研究侧重于对比分析国家重点生态功能区设立实施前后或者国家重点与非重点生态功能区之间生态环境的变化，但遥感图像的解译难以剥离其他生态政策的影响；在研究深度上，已有研究对传导机制与异质性的分析仍有不足。鉴于此，该研究将国家重点生态功能区正式实施视作一项“准自然实验”，以 20012019年中国 330个地级及以上城市的面板数据为研究样本，运用多期渐进型双重差分（Timevarying DifferenceinDifference，Timevarying DID）模型评估国家重点生态功能区对环境效果与经济增长的影响，考察该生态政策能否促进环境质量与经济增长的共同提升，以实现“绿水青山”与“金山银山”的兼得，并进一步探讨该生态政策的传导机制及异质性。该研究的边际贡献主要体现在：一是同时评估国家重点生态功能区环境与经济的双重效应，并探讨其传导机制；二是在全国地级市层面的较小尺度上进行更细致地观察19，一定程度上克服省级宏观数据的均质化误差；三是通过双重差分模型的识别能够有效剥离其他生态政策的影响，并有效缓解可能存在的内生性问题。2理论分析与研究假说国家重点生态功能区作为主体功能区制度中承担生态功能、维护生态安全的特定区域，是中国实施的一项区位导向型生态补偿政策20。2010年底设立了第一批25个限制开发的国家重点生态功能区，覆盖436个县级行政区，并在2016年新增240个纳入国家重点生态功能区的县（市、区、旗），以增强区域生态产品服务功能、改善生态环境质量为重点。在现行制度下，国家重点生态功能区25中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期主要通过生态转移支付对地方政府产生正向激励。中央政府作为委托人和作为代理人的地方政府签订一个长期的生态保护与生态补偿转移支付契约，激励地方政府对生态保护投入更多的努力21，并增强了国家重点生态功能区政府提供基本公共服务的财政能力22。但严格的产业准入制度并不意味着对经济发展的忽视，而是引导产业合理布局，推动经济发展方式转型。国家重点生态功能区主要以提供资源环境承载能力为抓手，促进经济发展水平与环境承载能力相适应，减少环境负外部性，推动产业发展的绿色转型。理论上来讲，国家重点生态功能区主要通过国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应等路径对环境质量与经济增长产生影响。（1）国土空间配置效应。国家重点生态功能区旨在优化国土空间开发格局，扩大生态空间，明确限制大规模、高强度的城镇化、工业化开发，要与区域资源环境承载能力相匹配23，在国土空间开发中严格控制开发强度和开发范围。城镇建设与工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇集中布局、据点式开发，且要求全面划定生态红线。限制开发区域与生态红线的划定承担不同的生态功能，推动国土空间开发格局优化，提高土地空间配置效率24，强化生态环境保护优先的目标要求，同时促进经济发展方式的绿色可持续性。（2）产业结构升级效应。国家重点生态功能区的产业准入负面清单明确了限制和禁止发展的产业名录，实行有针对性的产业准入和环境准入政策与标准，支持适度开发利用特色资源，合理发展适宜性产业，比如生态产业。对于不适合主体功能定位的现有产业，促进产业梯度转移或淘汰，生产要素也会逐渐向服务业转移。当产业政策愈发严格时，地方政府更有动机促进当地产业结构升级，淘汰落后产能，发展旅游、观光等污染更少的服务性产业25。产业结构的升级和调整有利于减少污染物排放，并实现产业开发的绿色转型。（3）生产率提升效应