国内协同治理电信网络诈骗研究综述_孙梦瑶.pdf

收稿日期：基金项目：河南省高等学校哲学社会科学应用研究重大项目“大数据时代的犯罪侦查问题研究”（）作者简介：孙梦瑶（），女，山东枣庄人，在读硕士研究生。国内协同治理电信网络诈骗研究综述孙梦瑶中国人民公安大学 公安管理学院，北京 摘 要：基于“互联网 ”时代背景和社会治理需要，协同治理电信网络诈骗研究已初具规模。围绕协同治理电信网络诈骗，学术界进行了广泛讨论和研究。在对电信网络诈骗和协同治理内涵相关研究文献进行回顾基础上，从电信网络诈骗协同治理主体和治理机制角度对现有研究文献进行梳理，进而从权责分配体系构建、机制持续优化和网络社会前瞻性治理视角提出研究方向。关键词：电信网络诈骗；协同治理；研究现状；研究展望中图分类号：文献标志码：文章编号：（）近年来，电信网络诈骗在我国社会治理界一直是重要话题。电信网络诈骗犯罪依托于通信设备或者互联网，将一个完整的犯罪过程分割为散落在全国甚至世界各地的不同环节，且没有传统作案现场和物理痕迹，使得公安机关虽然长期坚持重拳出击但犯罪分子并未出现偃旗息鼓之态。据统计，当前电信网络诈骗犯罪警情占全部刑事警情的 左右，许多地方甚至超过了。电信网络诈骗已成为当前发案最多、上升最快、涉及面最广、人民群众反映最强烈的犯罪类型，其严重威胁人民群众的财产安全。电信网络诈骗的高发使得相关学者意识到这种深度关系社会大众，却又难以通过某一公共部门或单独政府系统独立解决的问题，需要跨社会部门进行协作。因此，如何系统布局、综合施策，跳出单纯依靠公安机关打击的传统思维，全维度压缩电信网络诈骗生存空间，协同治理理论的运用便成为探讨热点。本文通过对近几年国内学者关于协同治理应用于打击治理电信网络诈骗的学术研究成果进行归纳和梳理，厘清研究现状，以期丰富和完善该领域的研究，为协同治理电信网络诈骗的深入研究提供参考。一、电信网络诈骗与协同治理的内涵（一）电信网络诈骗电信网络诈骗是指以非法占有为目的，利用电信网络技术手段，通过远程、非接触等方式，诈骗公私财物的行为。普遍认为，电信网络诈骗犯罪具有其突出特点：从作案地点和时间看，网络无地域之分，作案人能够跨区域持续不断实施诈骗，这种非接触性诈骗方式的危害范围之广是传统诈骗无法比拟的；从侵害对象看，所有使用互联网、移动通信设备的人都将可能成为受害人，因此诈骗团伙在初期多采用“广撒网”方式，后随着对公民个人信息的非法获取和利用，逐步从“随机模式”转为“精准模式”甚至“定制模式”，如机票改签、网购订单退款以及助学贷款如“徐玉玉案”等；从作案手段看，诈骗犯罪团伙始终紧密结合科技和社会发展，针对不同受害群体量身设计新型诈骗手法，且翻新速度快，智能化程度高；从作案现场看，相较于传统刑事案件，电信网络诈骗犯罪作案现场属于网络虚拟空间，难以发现、提取物理痕迹，并且随着诈骗分子反侦查意识的提高，多数诈骗分子在作案后会对留下的电子数据痕迹进行技术处理，导致公安机关在侦查打击中侦查研究出现发现难、取证难和打击难等问题。伴随当前信息网络技术的普及与应用，围绕电信网络诈骗犯罪已逐步形成完整的犯罪生态链条，包括提供信息和物料来源的上游犯罪与通过洗钱使赃款回流的下游犯罪。其中，上游产业链主要涉及信息流方面的制售，包括提供技术平台、木马程序及贩卖窃取公民个人信息及电话卡等；下游的资金流则由洗钱产业人员对诈骗所得进行瓜分、洗白。总体来看，电信网络诈骗犯罪链条上最重要的工具就是“两卡”（电话卡、银行卡）。“两卡”由来已久，主要原因在于通信、金融和互联网等行业前期防范体系和监管环节存在一定漏洞，治理举措相对滞后，使得公安机关在获取线索、落地抓捕等过程中举步维艰。由此看来，电信网络诈骗犯罪的治理工作已不只是一个侦查问题，更是一个社会问题，亟须各责任主体在治理过程中形成联动，对电信网络诈骗犯罪生态进行全面治理。（二）协同治理德国斯图加特大学理论物理学教授赫尔曼哈肯（）发现处于环境中的各个子系统是相互影响、相互合作的，协同可以实现无序到有序的转变。后经过不同学科对协同学的发展和完善，协同学被应用于多个领域。在社会科学领域，学术界将其发展为一种管理活动，即协同治理。协同治理是指一个或多个公共机构在制定或实施公共政策或管理公共计划或资产的过程中，与非国家利益相关者共同参与集体决策的一种管理安排过程，这种决策过程是正式的、以共识为导向的。在后续对协同治理研究过程中，西方学者主要倾向于从某一政策领域或某一具体实践的不同侧重点对协同治理的内容展开探讨，如涉及较多的是环境管理领域。无论侧重点如何，西方学者对协同治理的理解主要形成两点重要共识：第一，协同治理强调政府以外的行动者加入到治理中；第二，协同治理强调为达到共同目标，各行动者所进行的共同努力。相较国外而言，国内对协同治理的概念解释和实践应用要宽泛得多。何水认为，作为治理社会公共事务的理想模式，协同治理应当是在公共管理活动中，以网络技术与信息技术为支撑，政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。李辉等则认为，上述定义将协同治理等同于治理，未超越治理理论已有的平等、合作、多中心和网络化等内涵，应当在治理理论基础上更加强调治理的协同性。鹿斌等通过梳理近 年国内关于协同治理的研究指出，协同的要义和核心并不在主体多元，而在于关系复杂。在实践应用方面，我国学者早期讨论协同治理应用较集中的领域是公共危机管理和政府转型。随着互联网的普及和信息技术的发展，戴香智等提出政府和有关组织机构应当协同工作，使各类数据能够衔接、共享，以适用于大数据社会。另外，从国内近几年协同治理应用研究可以发现，我国协同治理研究的深入与现实社会热点问题的产生发展分不开，而这种研究现状的出现也助推了理论研究的进一步本土转化。通过梳理可以看出，传统单一部门或主体治理电信网络诈骗犯罪难以遏制其势头。协同治理主张多元主体参与，其具有的跨界整合优势让更多主体参与治理过程，因此协同治理的有效应用可成为打击治理电信网络诈骗的突破口。二、协同治理电信网络诈骗研究现状近年来，协同治理电信网络诈骗已引起学术界的广泛思考和讨论，围绕协同治理电信网络诈骗的治理主体、治理机制有较多研究成果。（一）协同治理主体对主体的深入研究是探究协同治理电信网络诈骗的前提和基础。在治理主体的研究中，主要包括公安机关内部协同以及多主体协同。公安机关内部协同。单一主体的内部协同程度受主体内部组织结构的影响较大。面对不受地域限制的非接触式、智能化犯罪，公安机关“以块为主”的体制结构在打击治理电信网络诈骗犯罪中显示出一定被动性。在异地协作问题上，一起跨省市电信网络诈骗案件，其犯罪行为和受害者往往分散于全国各地甚至境外，给公安机关管辖权、侦查权的分配造成巨大冲击，造成侦查资源浪费，降低侦查效率。年 月 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见对电信网络诈骗犯罪的管辖问题进行了规定。但是，马忠红基于调研情况发现，侦查部门在侦办电信网络诈骗案件中仍面临着多头管辖、指定管辖、高危地区主侦主办管辖等现实问题，以此提出在提升各地公安机关协同治理意识前提下，加强区域协作，逐步上移电信网孙梦瑶：国内协同治理电信网络诈骗研究综述络诈骗案件侦查打击主体，借鉴 省的做法和经验，探索电信网络诈骗省级主办案模式，提高省内案件的管辖效率，加强与上级和外省市公安机关的协调。针对异地协作问题，产生原因主要有物质保障和警力不足、侦查人员协作意识不强等。刘黎明等认为，异地公安机关的协作应从协作基础、协作框架、协作制度方面推进，其中合理的财务制度、科学的考评制度、多样的激励制度是核心。同时，打击电信网络诈骗工作中显示出的网安、技侦等部门在同步上案过程中面临的许多问题使学术界开始关注公安机关内部多警种协同。目前看，受制于警力原因，在打击电信网络诈骗犯罪实际工作中，只有部分系列案件或大要案才有可能实现多警种同步合成作战工作模式。但整合专业侦查力量对降低取证成本、提高办案效率有着重大意义，高新星提出以当前反电信网络诈骗中心（以下简称“反诈骗中心”）建设和应用为抓手，依托内部警种资源和情报平台，整合多部门集中调度统一领导，提升打击治理的精细度、准确度。多主体协同。电信和金融行业前期在监督管理方面存在的漏洞为电信网络诈骗犯罪多发埋下了隐患，结合电信网络诈骗犯罪侦查打击实际情况看，单纯事后惩处无法有效遏制其增长势头，电信、金融等行业的前端监管失范使得公安机关疲于被动出击。基于此，学术界多从公安机关与其他治理主体的协同治理进行研究。如：公安机关与通信运营商应建立联动机制，加强研究电信网络诈骗案件中信息流的变化，通信运营商应主动对接侦查部门，针对违法编写出售改号软件和出租电信线路等行为，及时封堵相关监管漏洞，落实有关制度；网络运营商要压实自身主体责任，严格管理、保护公民个人信息，对侵犯公民个人信息行为及时发现、主动上报，配合公安机关开展打击处理；银行可改进线上查询、止付功能，对于公安机关在破获案件中发现的技术、监管等方面的不足，应及时完善防范措施；互联网科技、金融、物流企业可运用其独有的资源、技术、人才，对诈骗信息进行监测、上报，协同公安机关破解电信网络诈骗案件防范难、破案难等问题。另外，公检法部门从严从重打击电信网络诈骗案件，对震慑犯罪分子、彰显法律威严具有重要意义。王建华提出开展电信网络诈骗案件“快诉、快审、快判”工作，检察机关提前介入重大案件，指导报捕和移送起诉工作；协调人民法院开辟“绿色通道”，依法整体起诉审判，确保打击效果和效率等。也有学者注意到，电信网络诈骗犯罪形势不断发展变化，与电信网络诈骗案件发生后公安机关耗费大量人力、物力去侦查、破案追赃相比，事前进行有效宣传防范更有实质意义。因此，应当调整治理策略由侧重于事后打击转变为事前预防，加强犯罪防治。总的来看，在当前以打击为主背景下，协同治理电信网络诈骗中的主导仍是政府或者说公安机关，但随着电信网络诈骗治理常态化的推进，完善全民反诈、全社会反诈工作格局需要公安机关转变对其他主体在协同治理中的主客体关系认知，才能有效化解各治理主体间存在的协同壁垒，发挥其他主体的能力和优势，构建全方位社会预防网络。（二）协同治理机制郁建兴等指出，“社会协同治理机制是指政府出于治理需要，通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用”。电信网络诈骗犯罪治理是一项长期且复杂的系统工程，机制建设起着基础性与根本性的作用。目前看，电信网络诈骗协同治理机制的研究主要集中在联席会议制度和跨境警务合作机制方面。联席会议制度。年 月 日，国务院批准建立由公安部牵头，中央网信办、工业和信息化部、人民银行、银监会、中国移动、中国联通、中国电信等 个部门和单位参与的国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度（以下简称部际联席会议）。各地区按照部际联席会议的部署和要求，联合当地公安部门、通信管理部门、银行监管部门等建立联席会议制度进行专项治理，建立自上而下的治理体系，实现部、省、市、县（区）四级联动。为使部际联席会议制度在电信网络诈骗常态化防控方面发挥实效，国务院要求加快推进集防范、打击、治理于一体的反诈骗中心建设。袁广林等认为，“跨界合作平台 联席会议制度”是保证协同治理电信网络诈骗落到实处的有效治理模式，其重点是打造公安、电信网络和金融的防控“铁三角”。对部际联席会议的相关研究分散在电信网络诈骗犯罪治理的相关文献中，尚未有系统论述该机制的研究。如：孙少石指出，部际联席会议制度改变了公安机关孤军奋战的局面，突破了地方政府传统治理模式，实现在中央政府层面公安与相关部门之间侦查研究的横向协同”。王晓伟指出，在各级联席会议推动下，打击电信网络诈骗犯罪所需要的各方资源有了一定整合，但整合深度和广度还远不能满足实际需要，提出应依托联席会议制度进一步拓宽资源渠道，增强涉案信息、资金的调查能力。反诈骗中心作为“资源整合的数据中心、研判打击的指挥中心、部门联