关于建立地方政府融资平台公司全口径债务管控机制的研究_王雨.pdf

DEVELOPMENT FINANCE RESEARCH开发性金融研究2023 年第 1 期（总第 47 期）金融市场31关于建立地方政府融资平台公司全口径债务管控机制的研究王雨*摘要：当前，各地融资平台隐性债务管控进入良性发展阶段。与此同时，平台公司的经营性债务呈较快增长态势，全口径债务余额继续增加，债务风险仍旧突出。融资平台的债务既与地方政府的隐性担保和国家信用有关，又与银行乃至整个金融体系紧密相连，如果处置不当极易引发更大的风险。在完成化解隐性债务的既定目标外，地方政府更应该建立融资平台公司的全口径债务管控机制，厘清政府和市场的边界，设定债务管控近、中、远三个阶段的目标，因地施策建立以风险管控为目标，以过程约束为核心的债务管控新机制。关键词：地方政府债务；融资平台；债务管控一、地方政府融资平台债务基本情况（一）融资平台全口径债务的概念和范围当前，融资平台存量债务可以划分为隐性债务和经营性债务。隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还及违法提供担保等方式举借的债务，具体包括占据主要份额的融资平台公益性债务、政府中长期支出事项等。经营性债务系指平台公司承担的，除认定为地方政府隐性债务之外的有息负债。实践中，经营性债务绝大部分用于公益性项目建设和存量债务的还本付息。本文所称的融资平台公司全口径债务等于经认定的“隐性债务+经营性债务”之和，基本上就是各个平台公司财务报表中的有息债务合计数。隐性债务的甄别已经完成，但经营性债务的底数尚不清楚。近年来，各地隐性债务不断压降，但融资平台公司的经营性债务呈较快增长态势，经营性债务与隐性债务相互交织，风险不容忽视。加强融资平台公司全口径债务管理，对进一步做好隐性债务风险防控工作、防范化解重大风险具有重要意义。*作者简介：王雨，厦门大学国际法学硕士，国家开发银行干部。全国范围只有江苏完成了辖区内融资平台公司的经营性债务官方统计。具体要求参见江苏省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见（苏政传发202194 号）。DOI:10.16556/ki.kfxjr.2023.01.0102023 年第 1 期（总第 47 期）关于建立地方政府融资平台公司全口径债务管控机制的研究32（二）平台融资和债务管控的几个阶段一是 1994 年分税制改革到 2008 年国际金融危机。分税制改革后，资金缺乏一直是地方政府投资的主要掣肘。这一阶段承担政府投融资建设任务的地方政府融资平台体制应运而生，形成平台举债加政策性银行提供基建贷款的模式。二是 2008 年国际金融危机到 2014 年新预算法全面实施。这一时期的特点是平台债务第一次急剧膨胀，债务风险逐步显现。随着 2008 年国际金融危机后推出的大规模信贷刺激，各地融资平台呈现井喷式发展，所有金融机构都参与到平台融资这一领域，天量信贷资金助推了地方政府融资平台的大规模债务扩张。三是 2014 年新预算法实施到 2017 年全国金融工作会议。2014 年随着新预算法的全面实施，土地出让金还款成为历史。也是这一年，国务院出台了具有政府债务管控里程碑意义的国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号文），这一文件曾被寄予厚望。然而，为应对经济下行和解决地产库存问题，全国范围内棚户区改造工程从 2015 年开始大规模推进，在稳住了经济大盘、改善了困难群众居住问题的同时，融资平台的新一轮负债继续大规模增加。平台债务不再是癣疥之疾，防范化解重大风险写进了党的十九大报告。地方政府开始化解隐性债务。四是 2017 年全国金融工作会议至今。这一阶段是令地方政府、平台公司和金融机构都倍感压力的时期。中央明确提出防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。各级地方政府必须按计划化解出清隐性债务风险，大量债务急需还本付息；另一方面，各地发展任务有增无减、建设支出日益加大，举债迫切性甚至高于过往。如何规范举债和妥善化债仍然处于探索中。（三）现阶段平台融资仍然不可替代广义地方政府债务规模的持续扩张为地方发展提供了必要的公共财力支撑，促进了公共基础设施的不断完善，也为中国经济的逆周期调节和长期增长提供了有力保障。地方政府各种途径的举债是分税制改革以来推动当地经济发展的重要财力依靠。各地“为增长而举债”，又“因举债而增长”，地方政府债务、政府投资和经济增长同步提高，形成了“债务投资增长”模式。2017 年管控隐性债务的 27 号文构建了当前地方政府债务治理的制度基础。但几年下来各地平台债务有增无减：一方面存量债务需要还本付息，在当地财政连利息都覆盖不了的情况下，只能继续举债维持流动性；另一方面，各地发展任务有增无减，举债仍然是主要的资金来源。2022年以来，各地财政收入出现了不同程度的下降，特别是土地出让金收入更是出现了前所未有的下滑。在此背景下，地方政府可用财力捉襟见肘，不少地方平台融资甚至成为政府“保运转”的资金来源。因此，在“债务投资增长”模式短期内无法改变，在没有新增财力来源的背景下，平台融资仍然不可替代。2009 年地方政府融资平台贷款余额为 7.38 万亿元，同比增长 70.4%。到 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89 万亿元，负有担保责任的债务 2.67 万亿元，可能承担一定救助责任的债务 4.34 万亿元，总额达到 17.9 万亿元。省市县三级政府负有偿还责任的债务年均增长 19.97%，其中县级政府年均增速高达 26.59%。20152017 年棚改任务 1800 万套，创造 13 万亿元投资，其中地产投资 4.7 万亿元（安置房投资 2.0 万亿元、商品房投资 2.7 万亿元）、棚改配套基建投资 1.6 万亿元、房地产上下游产业投资 6.6 万亿元。安置房建设投资和配套基建投资均由各级政府融资平台公司承担。数据来源：凤凰网，https:/ Wind 口径统计，2018 年末全国发债平台共有 2098 家，存量债余额为 7.71 万亿元。到 2022 年 9 月末，全国发债平台共有 3153 家，存量债余额为 14.39 万亿元。3 年 9 个月时间，全国城投债规模增加了 86.64%。2022 年上半年，地方政府国有土地使用权出让收入 23622 亿元，比上年同期下降 31.4%。数据来源.财政部关于 2022 年上半年财政收支情况的公示 EB/OL.http:/ FINANCE RESEARCH开发性金融研究2023 年第 1 期（总第 47 期）金融市场33二、当前融资平台债务管控存在的问题（一）融资平台公司全口径债务量估算截至 2022 年 9 月末，根据 Wind 统计数据，全国发债平台共有 3153 家，存量债余额为 14.39 万亿元。根据笔者长期以来从事政府投融资的经验来看，融资平台公司的债券余额一般占到全部债务的 40%左右。以此大致推算发债平台的全口径债务约为35.97万亿元。能发债的平台多为高信用等级（AA+及以上）的平台公司，大量不发债的低信用评级主体或者新成立的平台多通过传统的银行信贷等模式融资，无公开披露数据支撑。非发债平台公司的债务总量很难给出一个确定值，江苏省苏中地区非发债平台公司的债务总额约为发债平台的 30%左右。如按这个比例推算全国非发债平台公司的债务总额约为 10.79 万亿元。综上所述，笔者认为全国地方政府融资平台公司的全口径债务量约为 46.76 万亿元。（二）平台融资举债的制度性原因尚未解决1.地方政府财权事权的失衡性债务问题实际上是中央政府和地方政府财权与事权的分配问题。1994 年的分税制改革将主要税权赋予了中央政府，将大部分事权和支出责任赋予了地方政府，尤其是县（市）级基层政府，中央与地方政府间呈现出非常明显的纵向不平衡体制特征。实际上，大部分地方的一般预算（税收）收入能维持政府的运转和基本社会保障已经实属不易，但建设发展的任务有增无减，除了在土地资源方面做文章（演化出房地产问题），地方政府解决发展问题的另一主要资金来源就是通过各种途径举借债务来满足本级政府财政支出需要。在当前财税体制不改革的情况，严控债务只能催生出各种各样的举债变通模式。2.国家货币政策的长期扩张性我国从 2008 年下半年开始推行经济刺激措施，央行宣布执行“适度宽松”的货币政策，尽管后期稳健货币政策表述时有局部调整，但我国实际上进入了一个长期的流动性宽松周期。根据中国人民银行的统计数据，2008 年 12 月末，我国广义货币供应量（M2）余额 47.52 万亿元。到 2022年 9 月末，我国广义货币供应量（M2）余额剧增到 262.7 万亿元。不到 14 年时间，我国广义货币供应量（M2）增加了5.52倍，年均复合增长率13.4%，远高于同期GDP增长率。天量货币投放经由各金融机构提供的信贷通道，一部分进入到融资平台领域，而平台债务形成的公益性资产缺乏财务自平衡性，债务雪球越滚越大。3.金融机构的逐利性2008 年之后，商业银行和非银金融机构大规模介入原本政策性银行相对“专营”的地方政府平台融资领域。特别是各类中小银行和非银金融机构追求业务规模和超额利润，脱离服务本源片面依赖政府信用，将平台融资作为加速扩张的“无风险”依托。以颇具融资平台代表意义的泰州市（苏中）和连云港（苏北）为例：泰州市城市建设投资集团有限公司 2022 年 6 月末全部有息债务为 660 亿元，存量债券为 259 亿元，占比为 39.24%。连云港市城建控股集团有限公司 2022 年 6 月末全部有息债务为624 亿元，存量债券为 250 亿元，占比为 40.06%。分主体评级来看，AAA 级、AA+级平台存量债规模较大，两者合计占比达 68.9%，其次是 AA 级，占比为 29.4%，AA-级及以下和无评级平台存量债余额占比合计仅 1.7%。仍以泰州为例，截至2022年10月12日，泰州市城投存续债共433只,余额合计2091.54亿元，发债平台债务总计约5200亿元。笔者调研泰州地区全部城投公司债务规模在 6700 亿元左右，非发债平台债务总额约 1500 亿元，相当于发债平台债务总额的 29%。中国人民银行.2022 年前三季度金融统计数据报告 EB/OL.http:/ 年第 1 期（总第 47 期）关于建立地方政府融资平台公司全口径债务管控机制的研究34一些机构违规营销突出、利益输送明显，助长了各地平台的“无序融资”。从调研情况来看，近年来各地债务中非标融资、租赁融资等泛资管产品剧增，部分地区占比超过 60%，这些短期限、高成本资金极易发生偿付风险。（三）化债实际效果与政策目标差异较大1.平台公司债务仍在快速膨胀根据 Wind 口径统计，2018 年末全国发债平台共有 2098 家，存量债余额为 7.71 万亿元。到 2022 年 9 月末，全国发债平台共有 3153 家，存量债余额为 14.39 万亿元。3 年 9 个月时间，全国城投债规模增加了 86.64%，年均增长 23.1%。如果考虑非发债平台和银行等其他主要融资来源，平台债务的增长速度只能更快。上述时间段正是地方政府化解隐性债务的期间，实际情况是列入财政部债务监测系统的隐性债务确实按照各地上报中央的化债方案进行了偿还，但非隐性债务则在大规模增加。一方面，隐性债务的利息大部分都是通过新增融资来解决；另一方面，虚假化债层出不穷，不少地方通过新增经营性债务来偿还存量隐性债务；此外，由于财政收入吃紧，加上化债刚性支出，部分地区原本财政应该保障的事权领域反而还得通过平台新增融资解决。2020 年以来，地方政府抗疫支出剧增，其中很大一部分支出都是通过平台融资垫付。隐性债务管控面临着“按下葫芦浮起瓢”的尴尬境地。2.地方政府广义债务风险尚未有效缓释国家层面为债务化解提出六种模式，分别是安排财政资金偿还、出让政府股权及经营性国有资产权益偿还、利用各种结转资金和经营收入偿还、转化为企业经营性债务、借新还旧和债务展期、破产重组和清算。从各地实际情况来看：偿债可