公平性视角下的日本国民年金制度研究_岳卫.pdf

公平性视角下的日本国民年金制度研究岳 卫 陈昊泽摘 要 以“国民皆年金”为原则，日本国民年金制度的诞生，源于日本宪法形成基础性、全面性老后所得保障机制的要求。近年来日本国民年金制度以公平性为主线经历多次改革，扩展主体的全面性实现水平公平，改革年金的基础性推动分配正义，以财政的可持续性及配套改革作为国民年金水平公平、分配正义的支撑。数理上代际公平问题的背后，是日本国民年金制度的国民信赖性问题。因而，历次改革将该问题的解决，落脚在财政的可持续性上。基于日本经验，保障范围的全面性是实现公共养老金制度目标的基础，基础养老金全国统筹项下更应关注水平公平、分配正义与财政可持续性的关联性，延迟退休背景下公共养老金需要实现灵活性改革，基础养老金制度与个人养老金制度应在实现各自制度目标的基础上协同。关键词 日本国民年金；公平性；社会保险；公共养老金中图分类号.文献标识码 文章编号（）：基金项目 国家留学基金“国家建设高水平大学公派研究生项目”（）。作者简介 岳 卫，南京大学法学院副教授，：；陈昊泽，厦门大学法学院博士研究生，日本京都大学访问学者。一、问题的提出作为一种政策性社会保障制度，公共养老金制度的诸多价值追求中包含着公平性。若无公平性（），则公共养老金的可承受性（）、可持续性（）、稳健性（）等维度亦难以实现。因此，公共养老金的公平性问题，俨然已成为世界范围内社会保障研究所关注的重点问题。已经步入老龄化社会、同样是亚洲国家的日本，其公共养老金制度，特别是该制度中与我国基础养老金制度最为近似的国民年金制度，多为我国研究所讨论。日本国民年金制度的代际公平是中日理论实务界均十分关心的问题，高龄少子化下现役世代（）的负担越来越重。随着近期日本开展提高国民年金保险费缴纳年限与变动给付始期的社会大讨论，代际公平问题受到了更多关注。日本国民年金原先的支付年限是由 岁至 岁的 年，但此次改革方案则将年限提升至 岁至 岁的 年，这将给每位被保险人增加约 万日元（约合人民币.万元）的负担。与此相对应的却是，在高龄少子化的背景下，日本国民年金被保险人普遍看衰日后能够获得的年金给付金额。质言之，对于国民年金被保险人而言，虽然保险费支出增加了，但无法预期得到更多的年金给付。日本学界亦流行着“世代间不公平论”，与支付的国民年金保险费总额相对的，收到的年金给付总额在世代间差别很大。有学者强调，年金改革应当考虑解决世代间的不公平，以保险费的百分之多少会通过年金给付返还的“内部收益率”作为判断标准，即国民年金在数理上应当是公平的（堀勝洋，）。对此，反对观点则认为，公共养老金制度是不断变化的制度，公平性要考量到历史、人口、经济等发展性公平性视角下的日本国民年金制度研究因素，而不能仅考虑数理问题，因为“公共养老金制度是在人口经济动态这一母龟背上的小龟”（年金研究会，）。日本政府召开的社会保障制度改革国民会议也认为，“仅关注公共养老金的负担与给付的损益论是不适当的”（社会保障制度改革国民会議，）。基础养老金制度的公平性问题同样也是我国研究的重点问题。本文基于对日本代际公平问题的反思，以公平性为主线，重新审视日本国民年金制度的诞生与改革法理，认为“数理上解决代际公平问题”即“代际精算公平问题”并非代际公平问题的真命题，代际公平问题背后真正的命题应是国民信赖性、财政可持续性问题，世代内的分配正义与水平公平方为国民年金改革的主线。以此为基础，本文将思考日本国民年金制度的经验如何为我国基础养老金制度的完善提供参考。二、日本国民年金制度的缘起与立法背景公共养老金是以国家为责任主体，为收入能力长期丧失、减退的国民提供收入保障的制度（坂口正之等，）。公共养老金的机能主要有四项，分别是预防或救济贫困、收入再分配、促进经济稳定发展、维护社会政治安定（上村敏之，）。日本公共养老金主要由国民年金与厚生年金构成。国民年金属于国家强制性养老金，是日本公共养老金的基础部分。日本国民年金制度的法律基础是 年制定、年正式实施的日本国民年金法。国民年金制度是典型的以社会保险模式运行的公共养老金制度，具有独特的年金数理，将保险原理与扶助原理相结合。比起保险数理的公平性，国民年金作为保障国民生活的制度，更加注重实质的公平性。国民年金具有公益性特点，采用国家责任原则，加大公费负担的投入，强制国民加入，并不严格适用给付反对给付均等原则。日本的年金制度源于明治初期（明治时代：公元 年至公元 年）针对军人、官吏的恩给制度，其财源是租税，用于提供退休、障害、遗属相关的年金给付（李静淑，）。此后，日本年金制度由国营企业逐渐扩展至民间企业，年日本劳动者年金保险法、年日本厚生年金保险法渐次成立，企业的劳动者开始适用作为社会保险的年金制度。然而，各类年金制度的调整范围终究是有限的。据统计，日本国民年金制度诞生前，受到各类年金制度保障的仅有 万人，不到全体劳动者的（吉原健二等，）。基于对社会发展的高龄少子化、核心家族化的预测，为了将年金制度的适用范围扩大至全体国民，日本于 年开始讨论设立国民年金制度。当时最大的问题点即在于国民年金制度的公平性，即是应 有文献将该制度称为公共养老保险，但公共养老金分为社会保险的运作模式与社会扶助的运作模式，我国与日本的运作模式均将二者相结合，保险费与税均是其财源。因而不能单纯将公共养老金称为公共养老保险。年世界银行提出了评价养老金制度设计优劣的四个维度。参见张熠：中国公共养老金体系研究 模式选择与改革路径，上海世纪出版集团，年版，第 页。我国基础养老金制度虽然实现了“制度全覆盖”，但是离“人群全覆盖”还有一定距离。同时，我国基础养老金在世代、行业、地域的待遇差距依然较大。参见龙玉其：从形式公平走向实质公平 我国养老保险制度改革的反思与前瞻，载长白学刊，年第 期，第 页。财政可持续性是指公共养老金计划不能出现严重的收支失衡现象，应避免出现沉重的财政负担或者发起人最终不能履行已经对退休者作出的承诺的情况。参见美罗伯特霍尔茨曼、美约瑟夫斯蒂格利茨：世纪可持续发展的养老金制度，胡劲松译，中国劳动社会保障出版社，年版，第 页。在日本社会保险理论中，公共养老金是用于分散长寿风险的。参见玉木伸介：若者対公的年金保険原理説明，载日本年金学会誌，年第 期，第 页。长寿为何是风险？对于个人而言长寿固然是好事，但生存年限的增加必然导致经济支出的增加，而高龄者的经济能力往往下降，可能出现老而返贫的情况。给付反对给付均等原则，指每个保险加入人支付的保险费，需要根据该投保人的风险程度决定。参见山下友信：保険法（上），有斐閣，年版，第 页。保险研究 年第 期 .以保险费的缴纳为条件的缴费制为基础，还是应以税收作为年金财源的无缴费制为基础。如果仅以缴费制为基础，将会造成已经处于老龄、障害等状态的国民无法获得年金保障，并且当时还存在很多国民年金保险费缴纳较为困难的低收入者或无业者。经过多次讨论，日本社会保障制度审议会认为应同时以缴费制与无缴费制国民年金制度的基础，而缴费制应以有负担保险费能力的人为对象，没有负担保险费能力的人则适用无缴费制（吉原健二等，）。由此可以看出，日本国民年金制度最初的理念就在于维持国民都能受到保障的体制，其更注重保障范围的普遍性、制度运作的稳健性。日本国民年金法规定，未加入厚生年金和共济年金的 岁至 岁的日本国民都要加入缴费型国民年金，岁以上或生活困难的日本国民免费加入国民年金（第 条第 项）。国民全民年金体制就此确立。国民年金制度于经济上是一种以社会保险模式为主的财政运作，保险人是国家。国民年金制度下，无论性别、职业、收入的有无，均能以个人的身份获得年金给付，这意味着全面的生活保障体系的形成（水平公平的追求），也意味着资金来源的相对充实。国民年金制度带有社会再分配的意义（分配正义的探索），成为了日本公共赡养的组成部分。国民年金制度建立之初，对被保险人采用平等、均一的保费模式，即基于未来一定比率实现收支平衡而计算的保险费率。年金给付标准为参保期间年收入的，以保障老年人最基本的生活需要。国民年金的给付条件是缴纳国民年金保险费达到 年以上（年为满期），在国民年金制度发足之日起已经达到一定年龄的人，则由经过措施将年限缩短至 年至 年不等。日本国民年金制度的创设虽然有着高龄少子化问题开始的背景，但是彼时日本正处在经济高速成长期，高龄者数量较少，且仍然能较全面受到私人抚养制度的支持，养老金保障的社会功能并不十分凸显（坂口正之等，）。由此，日本当时采用的是基金积累制，这一制度有着将积累的基金作为财政投融资资金利用的优势。但同时，该制度在诞生之初也存在一些弊端。基金积累制具有不稳定性的特征，通货膨胀率高于基金利率的情况下，积累基金的实质价值将减少，这使得国民年金制度应对高龄少子化快速演进时捉襟见肘。同时，国民年金制度的保障范围并不周全，学生与专职家庭主妇被作为任意加入者而被置于国民皆年金之外。这些弊端随着国民年金制度的运行逐渐演变成社会问题，成为一次次改革的动因。三、日本国民年金公平性改革的历程商业保险、报酬比例年金的原理是交换正义，一般通过水平公平而实现。与此相对，公共养老金则与分配正义密切相关，通过定额的基础年金实现对高收入者与低收入者的再分配。水平公平与垂直公平最先体现在税收相关的事项上，垂直公平即对高收入者课以比低收入者更高的税，而水平公平则是对同样的人课以同样的税（堀勝洋，）。对于公共养老金而言，水平公平与垂直公平的区分可以运用于保险费负担与年金给付的基准上，垂直公平即是对高收入者课以更多保险费，对低收入者给予更多公平性视角下的日本国民年金制度研究公平性的一个较不明显的反映是，国民年金的范围虽然在表述上被限定为“国民”，但是其支给对象不限于拥有日本国籍的人，而是对外国人也一律平等。基金积累制（）是指一个保险计划的参加者，在工作期间把一部分劳动收入交给一个集中的、可用于投资的基金，等参加者退休以后，该基金再以投资所得的汇报兑现对参加者的养老金承诺。参见龙朝阳：中国公共养老金制度模式研究，知识产权出版社，年版，第 页。交换正义要求当事人在市场经济活动中各尽所能、各得其所、各安其分、自主选择、利益均衡、和谐相处。分配正义建立在对主体强弱对比划分的基础上，要求对弱势群体进行倾斜保护，旨在“指导在各种不同的决定利益分配的社会安排之间进行选择，从而达到一种有关恰当的分配份额的协议”。参见王雷：我国民法典总则编的多元正义观，载甘肃社会科学，年第 期，第 页；罗尔斯：正义论，何怀宏等译，中国社会科学出版社，年版，第 页。保险给付；水平公平即是对所有的人课以同样的保险费，进行同样的年金给付。日本国民年金的公平性改革的主线是，实现国民年金的基础性，应对高龄少子化，追求社会保障的稳定（岩村正彦等，）。财政可持续性问题是国民年金制度运行的根基，国民年金制度公平性的目标分配正义、水平公平的实现，维持财政可持续性是其基础。这是由于在制度的财务健康状况得到保障的情况下（能够为所有投保人提供福利），才能进一步确保制度能够公平地为所有投保人提供福利。多数经济发达国家，已经经历或实现了对现收现付制的改革，以加强缴费和待遇之间的联系，提高享受全额养老金的年龄（罗伯特霍尔茨曼等，）。日本也不例外。日本国民年金的财源是被保险人支付的保险费、国库负担以及保险费积累的资金运用。随着日本高龄少子化的发展，社会保障费成为国家政策经费中最大的费目，社会保障成为理所应当的改革对象。历次国民年金制度改革的目标既是减轻国库的负担，也是构建起能够对应社会保障和社会经济变化的制度。日本国民年金公平性改革的基本举措可概括为：第一，扩大国民年金的适用范围，保障保险费收入，提升社会保障的水平公平。第二，确立国民年金的基础性地位，巩固公共养老的基盘，实现社会保障的分配正义。第三，确保国民年金财政的可持续性。设置工资和物价的浮动机制、宏观经济浮动调整机制，严格控制缴费率的上升，提高国家财政负担比例，以实现国民年金制度公平性的目标。第四，保障国民年金与社会发展形态的适应性。调整国民年金的缴纳期限与领取期间，以灵活性保障国民年金的财政可持续性。（一）国民年金主体全面性的改革日