功能性分权：赛事审批权改革...悬空”现象治理的逻辑与路径_彭响.pdf

第 卷 第 期 年 月沈 阳 体 育 学 院 学 报 群众体育功能性分权：赛事审批权改革中“权力悬空”现象治理的逻辑与路径彭 响，刘 如，戴俭慧（湖南城市学院 体育学院，湖南 益阳；苏州大学 体育学院，江苏 苏州）摘 要：赛事审批权改革中存在权力错配、权力缺位等“权力悬空”现象，而功能性分权理论为“权力悬空”现象的治理提供了新的理论视角。研究认为，赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理逻辑包括基于组织效能进行功能性分工、基于组织职能进行功能性分职、基于组织责任进行功能性分责、基于组织目标进行功能性赋权。提出赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理路径：制定赛事审批放权细则，明确权力主体职责；依据赛事需要分配事权，促进权责供需匹配；加强三权横向嵌套配置，建立权力监督机制；强调赛事审批过程分权，细化权力承接程序。关键词：赛事审批权；功能性分权；“放管服”改革；“权力悬空”现象；权力错配；权力缺位中图分类号：文献标志码：文章编号：（）：“”，（，；，）：“”，“”“”：，“”：；：；“，”；“”；收稿日期：；修回日期：基金项目：国家社会科学基金项目“体育赛事审批权改革中的权力配置问题及其治理研究”（）；湖南省教育科学“十四五”规划青年项目（）。作者简介：彭响（），男，讲师，博士研究生，主要研究方向为体育社会学。通信作者：戴俭慧（），女，教授，博士，博士生导师，主要研究方向为体育人文社会学，：。年 月 日，李克强主持召开国务院常务会议，强调“要简政放权、放管结合，取消商业性和群众性体育赛事审批”；年 月 日，国家体育总局印发的体育赛事管理办法指出，商业性、群众性体育赛事取消审批。赛事审批权改革涉及权力下放与权力交接两个重要环节，处理不当极易造成“权力悬空”现象，从而违背赛事审批权改革的初衷。党的十九大报告提出，要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。陈国权前瞻性地提出以功能性分权解决我国公共权力的分工问题，即建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。功能性分权强 沈 阳 体 育 学 院 学 报第 卷调权力分立的功能属性，而非权力分立的主体属性，为我国赛事审批权改革中“权力悬空”现象的治理提供了理论视角。基于此，本文对赛事审批权改革中“权力悬空”现象的具体表征及生成逻辑进行深入分析，并探索性地从理论层面分析其功能性分权治理的逻辑与路径，以期为科学深化体育“放管服”改革提供理论支撑。表征与成因：赛事审批权改革中“权力悬空”现象的理论阐释 赛事审批权改革中“权力悬空”现象的具体表征 赛事审批权下放过程中的权力错配有学者指出，在“放管服”改革中的权力下放环节，极易出现权责错配、供需错配以及对象错配等权力错配现象。事实上，除了上述 种权力错配情形，还存在资源错配现象。权责错配 权责错配是指在赛事审批权下放过程中下放的权力与责任不对等，具体表现在“权大责小”与“权小责大”等问题上。一方面，在赛事审批权下放过程中，群众体育赛事管理仍由政府掌控政策方向，政府集赛事决策权、管理权、监督权、处罚权于一体，而市场和社会组织属于被动参与者的角色，很难与政府形成平等协商的合作机制。另一方面，在权力下放过程中，放权与接权两方的责任归属没有明确，从而导致权力下放的滥用。政府为降低自身责任风险，往往采用一刀切的机械方式管理群众体育赛事。供需错配 供需错配是指上级部门下放的权力与基层所需权力错位。在放权过程中，通常由上级部门直接决定下级部门的相应职责，即自上而下的单向放权逻辑。这一放权模式处置不当的后果，即上级部门为了规避自身管理风险，将赛事审批等一揽子本不应下放的事权全部下放到基层，基层所需权力却没有下放。体育赛事的举办需要多个部门的协同配合，自上而下的单向放权逻辑导致相关赛事只能完全由市场与社会组织操办，没有政府的支持，各行政职能部门也就有了当观众的理由。对象错配 对象错配是指赛事审批相应权力的下放对象错配。一方面，当前针对体育赛事审批尚未建立相应的实施细则，上级部门向下级部门无差别地下放一揽子行政事权，而未能顾及下级部门的差异化情况。另一方面，上级部门并未对所有权力的具体下放部门作出明确部署，而是将所有权力赋予市场与社会组织，失去了政府部门的保驾护航，社会组织在赛事举办过程中面临诸多不便。为了节省办赛成本，最大程度提高办赛收益，社会组织只能自行决策赛事活动的全过程，因此近年来群众体育赛事问题频发。资源错配 资源错配是指在赛事审批权下放过程中，上级部门将赛事审批这一事权进行了下放，但其所附带的资源却仍由上级行政部门牢牢掌握，如对安保、交通、媒体、医疗、财税等职能部门的调配。此外，赛事审批权下放后，政府部门在赛事举办过程中全程扮演监督者角色，其服务的职能却未能得到充分体现；因而基层组织对广告赞助、办赛场地、交通医疗等资源的获取均处于被动地位。赛事审批权交接过程中的权力缺位已有研究指出，在“放管服”改革中权力交接环节极易出现放权主体责任缺位、接权主体承接缺位以及权力交接程序缺失等权力缺位现象。然而，赛事审批权在交接过程中实际上还存在着权力交接细则缺失现象。放权主体责任缺位当前赛事审批权重下放、轻交接，上级部门为了追求行政事务上的便利，往往将赛事审批相关事权全部下放，忽视了下放后自身应承担的职责，如对基层职能部门的责任配置、审批承接组织的业务能力培训以及监管等，由此导致赛事审批权下放后基层组织办赛陷入孤军奋战的困局。另外，赛事审批是一项内容广泛、任务繁重的工作，作为放权主体，上级部门并未根据放权需要建立相对完善的赛事审批放权实施细则，导致在审批权下放过程中对可能出现的问题缺乏清晰的应对方案。接权主体承接缺位 接权主体承接缺位是指在赛事审批权交接过程中，由于接权主体能力不足导致的接不住、管不好问题。赛事审批权下放的权力性质属于事权，因而接权主体获得的权力并无行政功能。一方面，上级部门为积极响应国家“放管服”改革要求，不得不将赛事审批权下放；另一方面，上级部门为保障自身在赛事举办过程中的主导地位，将事权层层下放。由于赛事审批权中附属事权的全部下放，基层组织难以在短时间内妥善承接，在承接权力过程中心有余而力不足，出现“小马拉大车”现象。权力交接程序缺失 在自上而下的改革驱动下，作为行政能力的重要体现，各部门推动简政放权的力度与决心都非常大。正是在急促的改革驱动下，相关改革政策供给过快，导致基层社会组织应接不暇。上一部政策还没落实，下一部政策又出台。体育赛事领域，“放管服”改革推出的系列政策在某第 期彭 响，等：功能性分权：赛事审批权改革中“权力悬空”现象治理的逻辑与路径 种程度上确实有效激发了市场办赛活力，提高了社会组织的积极性。但不可否认的是，赛事审批权下放涉及系列职权的转移，不可能一蹴而就。由此，权力交接程序的缺失便使得赛事审批权在交接过程中出现权力缺位问题。权力交接细则缺失一方面，尽管国家体育总局陆续出台多部有关赛事审批改革的管理办法，但与之相伴的赛事审批权改革配套制度却迟迟没有建立，这就直接导致在赛事审批权交接过程中上级部门到底下放什么内容、基层部门到底承接什么内容均未能得到明确的限定，进而造成赛事审批一揽子事权全部压给基层组织。另一方面，赛事审批权下放后怎么交接，这是一个需要上级部门与基层组织共同参与的过程。由于权力交接细则缺失，赛事审批权的交接也就成为上级部门的单向行为，基层组织只能被动全部接受。赛事审批权改革中“权力悬空”现象的生成逻辑 级别决定权力大小，基层丧失权力选择资格在当代中国政府间权力设定的纵向维度上，基层部门权力的大小与其行政级别的高低有着极为紧密的关系，也就是说，基层部门权力的大小往往由行政级别来决定。在赛事审批权下放前，国家体育总局统管全国各大体育赛事的审批工作，是体育赛事管理的最高权力部门。在“放管服”改革推动下，国家体育总局将商业性、群众性体育赛事审批等系列事权全部下放至市场与社会组织。在自上而下的放权逻辑下，基层组织没有根据自身需要选择具体权力的资格，只能被动接受，从而导致要么接不住权力，要么需要的权力下不来。压力驱动权力下放，基层面对权力应接不暇压力型体制是一种行政压力的运行、分解以及传导机制，其核心是政治化机制，即将上级部门的任务定义为政治任务，使其在完成与执行中获得优先性和合法性。在压力型体制下，放权部门为完成赛事审批权下放这一政治任务，在未经系统研究并制定相应实施细则的情形下将赛事审批等一揽子事权全部下放基层；而基层组织由于行政级别不够，只能消极应付或选择性应对。在压力型体制下，赛事审批权下放的步子迈得太快，基层组织承接权力的能力未能得到充分评估，审批权便已下放。职能部门相互避责，基层使用权力场域受限赛事的举办是一项复杂的系统工程，需要多个部门的协同参与。赛事审批权下放至市场与社会组织后，各大赛事的审批不再受官方干预，在整个赛事筹备以及举办过程中，政府等行政部门的参与越来越少，由此决定了赛事举办的非政治任务性质。由于办赛性质的改变，各职能部门在赛事举办过程中所承担的任务不再是政治任务，为了尽可能维护自身利益，降低责任风险，秉持能不管就不管的办事态度，使得社会组织承接赛事审批权后出现“权力悬空”，无法充分发挥权力的部门调动效用。放权重下放、轻交接，基层承接权力不知所措当前，放权越多改革越彻底、放权越快改革落地效果越好的认识误区普遍存在于放权改革的各大领域中，赛事审批权的放权改革也不例外。为积极响应国家深化“放管服”改革号召，快速并尽可能地将赛事审批权下放至基层成为一段时间内体育职能部门工作的重点内容。在自上而下的改革推动下，体育行政部门过分关注赛事审批权下放的速度与力度，往往忽略了自身以什么方式放权以及基层部门以什么方式接权的问题。因此，重下放、轻交接的放权改革最终导致体育行政部门将赛事审批权一放了之，而基层部门不知所措。功能性分权：赛事审批权改革中“权力悬空”现象治理的理论视角 功能性分权的内涵及其适用性 功能性分权的内涵社会分工是从事一切社会活动达到预定目标的基本途径以及提高社会活动效率的基本手段。从本质上来讲，政治体制中所有分权形态都源于分工，公共事务越繁杂，对分工的诉求越强烈，越需要分权。任何一个政治组织都具有决策、执行和监督三项基本功能，组织内部的功能性分工是维持组织有效运转的基本保障。功能性分权强调对权力过程的分权，将各权力主体置于决策、执行、监督的权力环节中，并分析其权力关系。功能性分权具有两个鲜明的核心特征：）功能性，即同一权力主体可能承担多种功能，在不同的权力运行环节发挥不同的功能，如在赛事审批权下放中，国家体育总局既是“放管服”改革的执行者，也是赛事审批权下放的决策者；）嵌套性，即在决策权、执行权和监督权行使中存在另一层次的决策权、执行权和监督权，如市场与社会组织在执行赛事审批权过程中同时行使横向的决策权、执行权和监督权。功能性分权的适用性 功能性分权可以实现赛事审批权下放后的权力归位权力归位是与“权力悬空”相对应的概念，对于当前赛事审批权下放后出现的“权力悬空”沈 阳 体 育 学 院 学 报第 卷现象，唯有实现其权力归位，才能充分发挥赛事审批权下放的市场激活功能。功能性分权强调依据主体的功能属性予以赋权，能够将决策权、执行权和监督权赋予相关职能部门，充分保障赛事审批各大主体的权力，最大限度实现专业人办专业事，进而实现赛事审批权力归位。功能性分权可以完善审批权下放后办赛过程的精细治理 狭义的赛事审批权下放仅局限于审批权本身，而在实际操作中赛事审批权下放包括其系列附属事权。赛事审批权下放后，相应事权由多个职能部门承担，没有政府机构的一纸公文，市场与社会组织举办体育赛事便失去了政策的相应扶持。功能性分权能够将赛事举办过程所需的各种权力下放至具体部门，可以实现对审批权下放后办赛过程的精细治理。功能性分权可以促进体育赛事相关部门的协同参与 尽管当前赛事审批权名义上已经下放至市场与社会组织，但实际上赛事管理仍由政府控制，从而导致在赛事举办过程中各职能部门参与不积极。功能性分权强调各权力的实质归属，倡导以各主体的实际功能赋予权力，能够有效地将赛事审批权及其