基层政府推进数字治理的价值逻辑、现实障碍与破解对策_郭余豪.pdf

领导科学2023 3治理研究一、问题的提出与诠释20世纪90年代以来，新一轮具有全球性的信息技术发展突飞猛进，以现代人工智能、互联网信息、产业技术为基础和核心的科技革命不仅推动着全球生产生活方式的转型，还深刻地重塑着全球经济政治秩序。其中，4G、5G、大数据、云计算、移动互联网及人工智能等信息技术正不断推动着我国传统社会治理方式升级迭代。随着数字技术应用于基层社会治理的范围不断扩大，数字治理成为基层政府开展社会治理的新模式。数字治理之所以能够跨越国家边界和社会制度并被纳入全球治理体系，根本原因在于数字技术确实为重塑国家治理形态和解决各种治理难题提供了新思路和新手段。近年，我国也在积极推动数字化治理变革。2019年，党的十九届四中全会首次明确提出“数字政府建设”。2020年，党的十九届五中全会进一步提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。紧接着，“十四五”规划又提出“提升国家治理效能”和“加强数字政府建设”的目标要求。2022年，党的二十大报告特别提到了“加快建设网络强国、数字中国”等目标任务。由此可见，数字治理已郭余豪石宏伟基层政府推进数字治理的价值逻辑、现实障碍与破解对策【摘要】数字治理之所以能够跨越国家边界和社会制度并被纳入全球治理体系，根本原因在于数字技术确实为重塑国家治理形态和解决各种治理难题提供了新思路和新手段。在以数字技术赋能政府治理的过程中，数字治理从工具、功能、空间和结构等维度催生出不同的价值学说。然而，技术赋能并不等于技术万能。作为国家治理的重要一环，数字治理缺乏相应的配套设施、技术控制手段、制度法律和社会思维等，其推进正面临共享共用机制未建立、数字技术普惠性不足、治理权力逐渐异化、行政伦理与边界缺失等障碍。基层政府和领导者若想跨越数字治理障碍，应当破解碎片化治理困局，深化数据共享和开放工作；提高对数字弱势群体的关注度，凸显数字治理的人文关怀；厘清数字治理的职权边界，明确数字治理的伦理原则；确立数字技术应用的限定范围，加强数据安全与隐私保护。【关 键 词】基层政府；数字治理；数字鸿沟；数字伦理【作者简介】郭余豪（1999），男，江苏大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向为农村基层社会治理机制创新；石宏伟（1966），男，江苏大学党委教师工作部部长、人事处处长、新时代“三农”问题研究中心副主任、马克思主义学院教授、博士生导师，主要研究方向为马克思主义中国化和“三农”问题。【基金项目】江苏省社会科学基金重点项目“江苏农村基层社会治理机制创新研究”（项目编号：21ZZA002）；江苏大学第21批大学生科研课题立项资助项目“江苏农村基层社会治理的理论意蕴、典型探索与机制创新研究”（项目编号：21C354）【中图分类号】C936；D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）03-0089-0689DOI:10.19572/ki.ldkx.2023.03.038领导科学2023 3经成为国家治理的重要一环。作为一种新兴技术手段和国家治理现代化的重要驱动力量，数字技术能够为政府赋能，增强基层政府的态势感知、科学决策和风险防范能力，助力宏观调控精细化，同时助推政府内部机构瘦身；能够为社会赋权，监督市场并提升市场资源配置效率，拓宽基层群众参与政务渠道，构建民意回应、反馈新机制。对于中国这样一个地域广阔、人口众多的国家来说，尽管人们已经意识到数字治理改革是一个数字技术发展与体制机制相互融合的系统工程，但面对复杂的社会环境，数字治理更多聚焦于工具和效用两个方面，较为重视数字治理的技术性问题，却忽视了数字治理背后的政治体制和价值理念。数字治理的核心就是数据共享。在开放型的数字化社会中，将数字技术融入治理范式，城乡参与主体差异、数字鸿沟、平台壁垒、数据泄露、信息造假等因素阻碍着数字化治理效用的进一步提升；在官僚体制的影响下，政府行政行为和政治行动在被数字技术赋能的同时，也被“技能化”“数字化”1，技术与治理关系的不平衡导致了“无技术不治理”和“数字化形式主义”现象。古人云：“郡县治，天下安。”目前我国大部分地方政府的数字治理仍处于起步和摸索阶段，以基层政府为研究主体，深入探究基层政府推进数字治理的瓶颈问题并破解治理困局，对基层政府数字治理能力的提升、对推进政府由数字治理走向数字善治、对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。二、数字技术与政府治理相结合的价值逻辑数字政府是21世纪全新技术革命带来的新事物，是传统政府治理为顺应数字化时代而与数字技术相结合的一种新型政府运行模式。数字技术是国家治理现代化的重要抓手，数字技术赋能政府治理在工具、功能、空间和结构等维度催生出不同的价值，进而以数字化、智慧化、精准化为推进国家治理体系和治理能力现代化添薪续力。（一）工具价值：政府治理效能提升的新理念与新工具基层政府开展数字治理，就是遵循数字化思维、理念、规则，利用技术化和智能化的中介工具、行动工具和法治工具等治理资源，注重数据整合和智能服务的提供，旨在破除信息碎片化、服务离散化、互动空白化、行政边缘化等传统基层治理困境，实现上下级政府、政府与社会、企业与民众之间的资源和数据畅通，协助政府制定决策，同时为社会提供优质公共服务，提高公众服务满意度的实践过程。数字治理技术及相关政策可为建设数字政府提供路径保障，是治理现代化的助推器。2基于认识层面上对数字技术的工具定位，明确数字技术的辅助性作用，警惕技术崇拜现象，是开展数字治理的重要原则。（二）功能价值：政府政策调控、科学决策和精准服务的“驾驶室”数字技术对基层政府的公共服务与社会治理进行数字赋能：基于对基层群众需求的考虑，数字治理更有利于公共服务精准定位与供给，促使公共服务优质化、便捷化与多样化，比如政务就近能办、异地通办；基于对政府公共政策和决策的考虑，利用信息平台系统、移动终端、大数据获取决策所需信息，有助于增强决策的科学性和准确性，提高决策质量。现代数字技术作为基层政府的一种治理工具，既能方便基层群众的工作生活，又可消除传统专业分工职能体系造成的政府履职碎片化现象，增强政府部门在沟通、治理、决策等领域的线上线下整合，最终提高治理效能和治理能力。这为基层政府实现整体性治理提供了功能保障。3（三）空间价值：政府数据共享与治理模式立体化的催化剂数字政府的建设具有过程性。初期，治理变革更多表现为物理变化，注重网络技术的运用，将不同政府部门的行政业务办理从线下实体空间搬到线上电子平台，基本属于物理位移，部门数据与操作程序之间没有发生进一步的集成，基层部门之间更没有协同性的增强。在新技术革命的推动下，基层政府由物理空间开始向数字空间的政府形态转型：建立数据共享平台，广泛汇聚社会民意民情；传递数字治理价值，转变基层治理主体和社会民众的认知；推动社会各方互相合作，促进数字经济、文化的发展，创造社会经济价值。数字治理不仅仅是线上业务的简单更新，更重要的是一场治理思想与治理模式的立体空间变革，是信息平台系统、移动终端与政府治理的深度融合。这种空间转型促进了“开放+回应+濡化+智慧”政府的建设与完善。4（四）结构价值：政府业务流程与组织架构重塑的助推器数字政府的治理涉及政府、社会、市场三大主90领导科学2023 3体，以及政府各部门之间、政府与社会之间、政府与市场之间的关系。整体政府包含三个方面：从中央到地方不同层级的垂直整合，利用数字技术突破传统层级之间的信息传递和沟通障碍，促进垂直政府的扁平化和网络化；不同职能的横向部门整合，以平台共享和业务整合取代简单的物理整合，通过内部业务融通实现外部服务的便捷化；政府与社会组织开展合作，构建自上而下的矩阵关系、协同关系和监督关系。数字技术重塑了上下级政府间和基层政府内部的行政结构和业务流程，为智慧政府、开放政府、回应政府、濡化政府的建设提供了系统的组织保障。三、基层政府开展数字治理所面临的现实障碍数字治理是治理现代化实践的新事物，它的出场并不一定是全体社会民众的喜讯，在缺乏相应的配套设施、技术控制手段、制度法律和社会思维等条件下，数字治理的瑕疵和弊端也不断显露。从表面上看，基层政府开展数字治理在促进公共服务和提升办事效率方面进步不小，但在内核中，权力与利益冲突、代际数字鸿沟、“数字化形式主义”和数字伦理困境等问题的存在是数字治理较难进一步推进的主要障碍。（一）共享共用机制未建立：“信息孤岛”逐渐转向“平台孤岛”数字技术深入社会服务各个层面，形成了“数据烟囱”“信息孤岛”现象。在数字政府的建设和治理中，基层政府各部门以各自的政务数字化需求为名义申请资金，搭建适合本部门操作运营的信息管理平台，旨在提升本部门的办事效率与信息更新能力。然而，这些部门各自规划、分散建设的信息系统有独立的运营程序、独立的信息门户、独立的数据库，甚至数据格式也互不相同，横向部门之间、相关业务之间并没有实现平台互通与共建、数据共享与兼容，而是单打独斗、各自为政。如此，原本可以向社会各主体公开的文件、信息和资源就被阻隔在各个部门独立的信息系统当中。个别政府部门和企业还将自己采集和分析出来的数据视为内部利益，因此，利益割据成为产生“信息孤岛”现象的另一个原因。此外，我国不同地区之间的发展不平衡性决定了不同区域之间实现数字治理的不同步性，落后地区的数字技术普及率低，区域与区域之间的“信息孤岛”尤为明显，发达地区很容易对落后地区造成数字侵蚀与数字碾压。总之，“信息孤岛”更多表现在独立的信息平台系统之间，且“信息孤岛”逐渐向“平台孤岛”转变，这既造成数据资源利用率低，又加剧了公共服务的不公平性。（二）数字技术普惠性不足：“技术精英”与“技术难民”的矛盾加深由于天赋、年龄、文化程度、经济状况、生活环境等因素的不同，社会个体在数字技术方面也存在不同程度的差异，并被不断发展的数字技术无限放大，最为明显的就是数字鸿沟现象，它将社会群体以数字技术掌握程度为衡量标准进行重新切割，从而将老年人与年轻人的文化圈隔离开来。著名的计算机科学家尼葛洛庞帝曾在 数字化生存 一书中表示，数字鸿沟将会在世代之间普遍存在。一些老年人因为数字技能的缺失或不熟练而被社会排斥，成为名副其实的“技术难民”。对于“数字能人”，比如网红、电商等，数字治理成为他们谋求社会福利、实现美好生活的便捷工具。然而，对“技术难民”而言，他们对数字技术存在着接入鸿沟、使用鸿沟和知识鸿沟，数字治理成为他们逐渐被社会边缘化的主要原因。关于接入鸿沟，从2022年8月31日公布的第50次 中国互联网络发展状况统计报告 可知，中国60岁以上的网民占比仅有11.3%，老年网民占比较低。关于使用鸿沟，使用电子政务平台的网民占全国人口的85.3%左右，未使用电子政务平台的网民大部分为老年群体，他们要么没有配备通信设备，要么不会通过智能手机使用电子政务服务，这给老年人在自由出行和享受社会服务等方面带来诸多不便。“一刀切”的数字化服务直接成为横亘在老年人与社会之间的高墙，由此引发了这类“技术难民”对技术排斥、焦虑的社会心理。数字鸿沟在一定程度上妨碍了社会公平正义的实现。数字技术本应是实现发展成果人人共享的助推器，在数字治理的普惠性下，让公共产品和服务在基层社会进一步为广大群众所充分享有，然而，由于数字技术的使用性障碍，“技术难民”不但无法享受到同等的福利，还要让渡自己的一部分利益，使得这些公共产品和服务成为“数字能人”群体独享的福利。例如，一些地方政府在电子平台上发放数百万元的文旅休闲消费券，那些不会操作智能手机的民众就无法享受到这项公共福利。尽管非数字化的备选项仍然保留，但坚持技术至上、效率优先的发展走向会不可避免地扩大“技术精英”对91领导科学2023 3“技术难民”的“劫掠效应”。这与追求公平正义的价值目标相抵触，与满足美好生活诉求的主题相违背，与实现共同富裕的社会目标相偏离。（三）治理权力逐渐异化：治理行为过度数据化与“炫技治理”数字治理虽在简化政务、提高办事效率方面有很大优势，但就政府权力体系而言，若基层政府的行政手段、职权边界、治理思维等都被束缚在数字技术中，则传统权力体系实现整体优化会更加