广西生态环境立法的利益冲突及其优化路径_梁嘉铭.pdf

广西教育学院学报2023年第1期2023年第1期（总第183期）广 西 教 育 学 院 学 报GUANGXI JIAOYU XUEYUAN XUEBAONO.1，2023（Serial NO.183）一、问题的提出“生态兴则文明兴”1。我国以生态环境为代价发展经济，导致历史欠账沉重，给可持续发展造成了很大的阻碍。但随着大众环保意识的苏醒以及国家的重视，各地在生态环境问题上进行了卓有成效的治理。当前，广西以广西壮族自治区环境保护条例为核心，以地方性法规和地方政府规章为主干，建构了多层级多区域的生态环境保护法律体系。在现行法律的指导下，广西在土壤等环境问题上取得了很大的成就。但是，也面临水土流失严重、生物多样性降低等环境问题2，这些环境问题不局限于某一城市，而具有跨区域的特征，仅依靠单个城市无法对其进行有效治理。这严重阻碍了广西经济的发展，并直接影响到广西生态环境立法利益平衡和法律保护的效果。面对跨区域的环境污染，广西的周边省份以及广西内部的不同城市间在生态环境地方立法过程中推进较为艰难，当前多以“红头文件”、政府间协议等“软法”进行替代，但由于这些“软法”并不具备强制的法律效力，约束性较弱，无法有效发挥作用。而广西在生态环境地方协同立法过程中，大多还停留在理论协作和经验交流广西生态环境立法的利益冲突及其优化路径梁嘉铭，钟子祺（广西师范大学法学院，广西桂林541000）摘要：广西生态环境立法的价值选择涉及多元的利益冲突。协调广西生态环境立法利益冲突是保护广西生态环境的重要一环，这样才能更好地满足广西生态环境保护的现实需要。本文从广西生态环境立法利益冲突现状出发，分析其利益冲突的原因，并借助利益平衡理论对协调其存在的利益冲突提出对策建议。广西生态环境立法要实现良好的预期保护效果，必须在统筹协调与倾斜保护、综合利益最大化原则的基础上，通过在立法中增加生态环境协同保护之规定、建立专门的利益平衡协调机构和完善地方区域利益激励机制，对利益冲突进行有效协调。关键词：生态环境；地方立法；利益冲突；平衡协调中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1006-9410（2023）01-0022-08收稿日期：2022年4月7日基金项目：本文系广西壮族自治区教育厅广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“广西可持续发展地方立法研究”（2020KY06002）的成果。广西壮族自治区环境保护条例（2019年修订），广西壮族自治区人大常委会公告13届第16号，2019年7月25日发布。所谓软法（soft law），指的是一种行为规则（rules of conduct）或治理手段，其运行和产生的实际效果并不依赖于国家强制力，而仅仅通过某种拘束力的作用就能够产生预定的规则目标，同时实现某种间接的法律效果（indirect legal effects）。-22层面，并没有形成规范化的立法机制。这就导致虽然广西生效的环境法规很多，但是在实施中却面临着很大阻碍，无法真正落实和解决实际所存在的跨区域环境问题。其中最重要的原因是在立法时缺乏全面的利益分析，对复杂繁多的利益冲突没有进行有效的平衡协调，而是仅进行简单的制度安排，致使广西无法真正落实生态环境的协同保护。为解决该问题，需要透过利益平衡的视角，充分认识广西生态环境立法中利益冲突的具体表现，以及剖析其背后的原因，并运用利益平衡理论对广西生态环境立法路径进行优化。二、广西生态环境立法中利益冲突的具体表现及原因随着依法治国战略的逐步推进，政府在进行社会管理时应当要做到有法可依，生态环境治理也不例外。由于我国幅员辽阔，各地之间在环境、人文等方面存在较大的差异，法律无法对其进行有针对性的调整，这时就需要地方立法进行填补，对本区域内的环境问题进行具体有效的调整。在这过程中，利益作为法律关系的基础，能否有效地调和所出现的利益冲突是地方立法能否顺利开展及落实的关键。法律作为社会矛盾的调节器，其所蕴含的利益平衡功能主要表现为诉求的表达、利益冲突的调和及确定，从而保障利益的公平分配。改革开放后，广西因其紧邻东盟的独特地缘优势，再加上中央政策的支持，经济实现了快速发展。同时民众的利益意识也开始觉醒，从而直接导致利益的分化及重组，并且带来了较为严重的利益冲突。当前广西的生态环境保护法律体系无法有效平衡利益冲突，对跨区域的环境问题不能进行有效规制。因此，需要从利益平衡的视角，深刻认识广西生态环境立法中利益冲突的具体表现，并剖析其冲突原因，为调和广西生态环境立法中的利益冲突提出建议。（一）广西生态环境立法中利益冲突的具体表现利益作为法律概念的核心词汇之一，“利益与法的关系是决定与被决定的关系、表现与被表现的关系”3。利益作为一个动态的概念，不同的时代赋予了其不同的内涵，从古典整体主义到社会契约与功利主义，再到新自由主义和社群主义，其内涵也在时刻发生变化。学界关于利益的概念主要是有主观说、客观说、主客观统一说、社会关系说、主客观关系说、生活资源说六类观点4。综合学界关于利益概念的六类观点，笔者认为利益的本质属性在于其主观需求与客观实际辩证有机统一，且表现为主体对客体主动的社会关系419。在广西生态环境保护法律体系中，关于生态环境的省级地方性法规有28部，最具有代表性的是广西壮族自治区环境保护条例，各地级市更多。以南宁市为例，其制定了19部生态环境保护类的法律规范，涵盖污染防治、水资源保护和湿地保护等 6 类5。但经笔者实证调研，这些地方性法规并没有有效发挥协调利益冲突的功能。并且，各部法规之间存在复杂的利益冲突，以下为具体陈述：首先是广西各地区之间的利益冲突，即同级行政区之间的利益冲突。广西各行政区片面地追求本行政区域的利益，而与其他行政区争夺权力，或者互相推诿责任。从利益价值的经济学上分析，广西各行政区域利益主体为追逐本区域短期利益的行为可称作“经济人”行为。比如，广西某县为追求经济利益最大化，而质疑本市为“主观说”认为利益是人的欲望或要求。“客观说”认为利益从内容到形式都是客观的东西，认为利益是个客观范畴。“主客观统一说”认为利益的内容是客观的，但是表现形式是主观的，把利益看作是主观与客观相统一的东西。“社会关系说”认为利益就是社会关系，首先是物质经济关系。“主客体关系说”认为利益是主客体之间的一种关系。“生活资源说”认为利益是能够让社会主体的需要获得某种有限度生活资源的满足。笔者参与了广西和桂林等多部不同层级生态环境保护地方性法规的立法调研，在桂林各县级市、来宾市、贵港市和柳州市等多地进行实地考察，发现现行的法律并不能很好地协调广西各地区之间和部门之间、不同行业之间的利益冲突，需要在把握利益本质属性的基础上，运用利益平衡理论优化广西生态环境立法中的利益冲突。“经济人”具体是指广西各行政区域利益主体立足于自身利益，并能在自身所处环境中进行有限的理性分析，最后成为具有选择利益最大化选择（偏好）的行为人。经济学政治学哲学法学管理学聚焦梁嘉铭，钟子祺广西生态环境立法的利益冲突及其优化路径-23广西教育学院学报2023年第1期环境资源可持续发展利用进行立法的必要性。虽然该县在追求经济效益自利的同时，并不绝对排斥其他县级行政区域追求自身经济利益，但这种利他实际上只是明智的利己。与其他各行政区域在追求经济利益同时兼顾维护环境利益的做法相比较，显然在是否保护环境利益上产生冲突。具体到广西生态环境立法层面，广西部分地级市为保护本地的经济利益，过当运用地方立法手段或者完全忽视环境保护立法，过度支持经济发展，甚至不惜以牺牲环境为代价，对本地的环境恶化置若罔闻；或者基于本地环境利益的考量，对其他地级市区域间或流域间设定差异化环境标准，进而导致各地法规时有发生互相矛盾的情况；或者高举“发展是第一要务”的政策旗号，实则违背 中华人民共和国立法法 的相关规定和原则，私自设定利于经济发展而损害环境利益的地方行政许可。其次是部门之间利益的冲突。据调查发现，广西生态环境地方立法活动由行政机关部门牵头主导起草的次数远高于由人大有关专门委员会牵头起草的次数。虽然行政部门处于行政执法的前线，对现实存在的情况更熟悉。但法律是抽象的，立法需要一定的立法技术和能力，而大部分行政机关是无法满足这方面要求的。同时，广西地方性法规行政机关制订部门利用起草地方性法规之便，过度地维护本部门自身利益，甚至出现夺权的丑态。笔者在广西某市调研中发现，某法规起草部门为扩大本部门的执法权力，在立法草案中增加了较多不必要的行政处罚规定，导致该草案被该市人大驳回重拟。在广西生态环境立法中，部门利益冲突的突出表现为推诿责任和争权夺利。例如，广西某生态环境立法条例，历经几十稿的修改和反复多次的立法调研，仍未能如期送审，其中最重要的原因是广西地方各部门之间职能相互交叉和扯皮现象较突出，涉及不同环境领域的部门利益冲突较激烈。如斯宾诺莎所言：“人人都是两利相权取其重，两害相权取其轻，这是一条永恒的真理。”6政府部门也不例外。最后是不同行业间的利益冲突，特别是上下游行业之间的利益冲突已成常态。“行业协会本质上属于利益集团，其利益代表功能的实现需要行业本身的经济实力为基础，以行业协会在社会发展、经济体系中的正确定位为前提。”7近年来，笔者所在参与的环境立法实践中，发现广西新兴的可再生能源发电行业与其传统的垄断电网行业存在着明显利益冲突，由于新兴的可再生能源发电项目的发展必然冲击广西传统垄断电网行业的固有利益，从而导致广西传统电网企业并未积极落实“可再生能源发电全额保障性收购”的要求。以防城港市的农村新能源发电节能项目为例，在2012年至2019年间仅建成太阳能光伏发电项目1个，农村太阳能路灯示范项目12个，进度缓慢，远未达到可持续发展的目标。立法调研报告明确指出，出现上述状况的最主要的原因是单位运行管理和部门责任落实的不到位。广西传统电网企业作为一个以自身利益为目的的集体性组织，通过懈怠的方式向法律政策表明立场，实现其代表的行业利益。最终，广西发布了相关可再生能源工作的指导意见。尽管该指导意见的发布是多因素考量下综合平衡的结果，但是行业利益在其中的影响不容忽视。（二）广西生态环境立法中利益冲突的原因第一，广西生态环境地方立法利益冲突中的解决规范不完备，无法通过协同立法进行利益平衡协调。正如罗斯科庞德所言：“法律的功能在于调整各种错杂和冲突的利益，以便使各种利益中大部分或我们文化中重要的利益得到满足，而使其他的利益最少地牺牲。”4160当前，广西进行的生态环境协调立法依据和立法实践是匮乏的，主要表现为：一方面，广西生态环境地方协调立法的法律依据相对缺失，在国家法律层面，仅有中华人民共和国环境保护法第20条以可再生能源发电全额保障性收购管理办法第3条：“可再生能源发电全额保障性收购是指电网企业（含电力调度机构）根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，在确保供电安全的前提下，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。”中华人民共和国环境保护法第20条：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”-24及大气污染防治行动计划第8条为地方协同治理提供了法律支撑，但也尚未就生态环境地方协同立法做出明确规定。同时，中华人民共和国宪法 中华人民共和国立法法 广西壮族自治区立法条例中也并没有做出明确的规定，这就使得生态环境地方协同立法无法合法且高效地开展。另一方面，在环境立法体系上，广西生态环境立法还存在一定的空白，法律法规不配套和不衔接的情况突出。虽然近几年广西生态环境立法数量快速增加，土壤、流域等主要方面基本做到有法可依，但是生物多样性、环境损害赔偿等领域尚欠缺专门法律规定，在具体的环境技术规范和标准上，也存在不少空白。第二，存在着较为严重的地方保护主义。姜春云副委员长明确指出：“目前立法工作中，影响法制统一的主要问题是部门利益倾向和地方保护主义突出。这个问题，地方立法