国际空间交通管理的困境与中国的应有政策_段欣.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2021.0298国际空间交通管理的困境与中国的应有政策段欣（武汉大学国际法研究所，湖北武汉430072）摘要：人类航天事业发展到现阶段产生了国际空间交通管理的现实需要，美国、欧洲、俄罗斯等主要航天国家或国家集团均看到了这一现实需要并提出了各自的政策主张。但是，国际社会对空间交通管理的实质内容仍存有较大分歧，主要包括空间交通管理机制构建的主导权之争、实施方式之争和军事安全之虞等。这些困境背后有着深刻的政治、经济和军事原因。中国作为新兴航天大国，致力于为人类航天事业的和平发展作出贡献。为进一步实现人类航天事业的发展，中国应秉持人类命运共同体理念，坚持共商共建共享的全球治理观，引领国际社会逐步形成安全、有序和可持续的国际空间交通管理秩序。关键词：空间交通管理机制；空间态势感知；空间碎片；多边主义；人类航天事业中图分类号：D999.1;V52文献标志码：A文章编号：10082204（2023）02015511DilemmaofInternationalSpaceTrafficManagementandChinasProperPolicyDUANXin（InstituteofInternationalLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China）Abstract:Atthepresentstage,thedevelopmentofhumanspaceendeavorshasbroughtabouttherealisticneedforinternationalspacetrafficmanagement,andthemajorspace-faringstatesorgroupsofstatessuchastheUnitedStates,EuropeandRussiahaveallseenthisrealisticneedandputforwardtheirownpoliciesandpropositions.However,theinternationalcommunityisstilldividedontheessentialcontentsofspacetrafficmanagement,includingthedisputeoverthedominanceoftheconstructionofspacetrafficmanagementmechanism,thedisagreementonthewayofimplementation,andtheconcernofmilitarysecurity,etc.Therearedeeppolitical,economicandmilitaryreasonsbehindthesedilemmas.Asanemergingspacepower,Chinaiscommittedtomakingcontributionstothepeacefuldevelopmentofhumanspaceendeavors.Tofurtherpromotethedevelopmentofhumanspaceendeavors,Chinaneedstoupholdthevisionofacommunitywithasharedfutureformankind,adheretotheglobalgovernancevisionthatemphasizesextensiveconsultation,jointcontributionandsharedbenefits,andleadtheinternationalcommunitytograduallyformasafe,well-organizedandsustainableinternationalspacetrafficmanagementorder.Keywords:spacetrafficmanagementmechanism；spacesituationalawareness；spacedebris；multilateralism；humanspaceendeavor随着人类航天科技的发展，星际旅行、外空采矿和星际移民等都将逐步成为现实。近地轨道和星际轨道交通活动正在变得越来越繁忙。在可以预见的未来，对空间交通进行管理将成为整个人类社会的现实需要。外空不属于任何国家排他性的控制范围，因而空间交通管理客观上需要世界各国的共同参与。然而，当前，国际社会中仍然存在一些悬而未决的问题：国际空间交通管理秩序应该由谁主导建立？国际空间交通管理的目标和宗旨应该是什么？国际空间交通管理的实施方式应该是什么？国际空间交通管理的核心规则应该包括哪些？这些共同构成了当前国际空间交通管理面临的困境，需要国际收稿日期：20210604作者简介：段欣（1992），女，江西南昌人，博士研究生，研究方向为外层空间法.第36卷第2期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.22023年3月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)March2023社会逐步予以解决。中国作为新兴航天大国，应该积极参与探讨全球空间治理的议题，其中就包括国际空间交通管理议题。因此，研究国际空间交通管理面临的困境及其成因，提出中国的应对之策，具有深远的理论和现实意义，对探索保障人类航天事业发展的制度模式与促进人类航天活动的安全、有序和可持续发展具有积极作用。一、空间交通管理相关概念梳理2015 年，联合国外空委法律小组委员会将“空间交通管理法律方面问题的一般意见交流”列入一个新的单项讨论议题/项目1，标志着空间交通管理正式成为国际社会的讨论议题之一。空间交通管理内涵丰富，外延几乎涉及目前国际空间治理的所有议题，如空间碎片减缓和清除、空间态势感知、空间活动的通知和空间信息分享、空间环境保护、空间和平与安全等。迄今，在学术界和政府层面，关于空间交通管理的定义都尚未达成共识。然而，构建空间交通管理机制却也并非无根之萍、无源之水，现有国际空间法律体系已为其提供了一定的国际法依据。各主要航天国家或国家集团也在不同程度上提出和表达了一些关于空间交通管理的主张或立场。（一）空间交通管理定义的沿革在理论研究层面，空间交通管理的定义一直未有定论。20 世纪 60 年代，国际社会产生了对航天器及其行为进行约束的提法，即航天器交通管控概念。1982 年，原捷克斯洛伐克学者 Perek 在国际空间法学会上正式提出了空间交通管理定义2。2006 年，国际宇航科学院（IAA）发布空间交通管理研究报告，提出空间交通管理的定义为：为了保障航天器进入空间、在空间运行和从空间返回地球的安全，免受物理或无线电频率干扰而制定的一系列技术和管理规范3。这一定义目前在国际上仍具有较大的影响力。2017 年，IAA 又发布空间交通管理实施路线图研究报告，对空间交通管理的定义进行了调整，以适应航天科技和地缘政治的发展，但该定义的核心并未发生实质性的变化。该报告将空间交通管理机制分为两个层面、三个阶段和八大规则要素，分别是技术规范和管理规范层面，发射阶段、在轨阶段和再入阶段，空间态势感知、私人载人飞行、碎片减缓和清除、空间安全标准、交通规则、空间资源管理的实践、国内空间立法和组织机构方面的规则4。这些关于空间交通管理主要内容的观点有助于深化人们关于空间交通管理的研究。在国家实践层面，部分国家或地区出台的政策文件也提出了其自身关于空间交通管理的定义。2018 年 6 月，美国出台首份综合性空间交通管理政策文件国家空间交通管理政策（以下简称管理政策），将空间交通管理定义为：“为提高在空间环境中操作的安全性、稳定性和可持续性而实施的规划、协调和在轨同步活动。”52017 年，欧洲航天局（ESA）出台欧洲外空交通管理制度白皮书（以下简称欧洲白皮书），将空间交通管理定义为：“为确保安全的载人和无人洲际飞行、亚轨道飞行及穿越近地空间和空气空间的飞行，实施所有必要的管理、监督和控制运行措施6。俄罗斯和中国政府虽未明确提出有关空间交通管理的定义，但都已意识到空间交通管理的重要性，并积极参与了联合国外空委的相关议题讨论。（二）与空间交通管理有关的现有国际规则现有国际外空法律体系虽然没有关于空间交通管理机制的明确规定，但是仍可从中找到有关空间交通管理机制的国际规则，如联合国五大外空条约和一些不具国际法拘束力的外空文件中就包含空间活动通知和空间信息分享、空间碎片减缓、避碰、空间环境保护、空间救援和损害赔偿责任等方面的国际规则。具体来说，在空间活动通知和空间信息分享规则方面，联合国大会于 1966 年通过的外空条约第9 条规定了缔约国对可能产生有害干扰的外空活动进行国际磋商和其他缔约国可要求磋商的规则7，联合国大会于 1974 年通过的登记公约第 2 条规定了发射国对其发射的外空物体的国际登记义务8，外空活动中的透明度和建立信任措施问题政府专家组的报告（以下简称报告）9和外空活动长期可持续性准则（以下简称准则）都含有通知和信息分享规则10。在空间碎片减缓和避碰规则方面，联合国外空委于 2007 年发布的空间碎片减缓准则是针对空 156 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年3月间碎片减缓问题的专门国际文件，规定了空间碎片减缓的七大准则。此外，报告第三部分 B27 段、准则D2 都涉及空间碎片减缓问题；报告第 3 部分 B27 段、第 4 部分 B 和 C，准则B4 和 B5 都规定了避碰的措施和建议。在外空环境保护规则方面，外空条约第 9 条第 2 句规定，各缔约国应避免外空受到有害污染和使得地球环境发生不利变化的义务；准则D1 和D2 都建议各国考虑外空活动的环保措施。上述与空间交通管理有关的国际规则大多缺乏国际法拘束力。报告和准则自不待言，外空条约和登记条约的相关条款也没有强制性。这些国际文件体现的是国际社会就空间交通管理问题达成的表面和抽象共识，对于国际空间交通管理涉及的实质问题，国际社会仍存在着较大的分歧。（三）主要航天国家或国家集团的主张目前，拥有独立航天发射能力的主要有美国、俄罗斯、英国、法国、日本等十几个国家。对于空间交通管理，主要航天国家或国家集团通过发布政策文件或提交联合国工作文件提出了各自的主张。简而言之，美国固守单边主义模式，拒绝互利共赢的国际协商路径；欧洲国家坚持区域利益为先，以一个整体对外形成由自身空间交通管理机制构建的国际话语权；俄罗斯鲜明地秉持安全第一的理念，意图在联合国平台上主导建立空间交通管理机制。1.美国2018 年，美国总统发布管理政策；同年，美国众议院提出美国空间态势感知与实体框架管理法案（草案）。这两份文件表达了美国关于空间交通管理机制构建的主张，包括空间交通管理的定义、框架要素、实施机构和商业航天的地位等。具体来说，美国主张：空间交通管理的框架要素应包括最佳做法、技术准则、安全标准、行为规范、发射前风险评估和在轨避碰服务等，其构建途径是利用美国的标准和最佳实践来塑造国际规范。实施机构及其职能是将空间交通管理一分为三，由美国商务部负责民用部分，美国国防部负责军用部分，美国国家航空航天局（NASA）负责技术研究。此外，美国的空间交通管理政策突出商业航天产业的参与，强调非国家行为体在空间交通管理中的作用。2.欧洲欧洲关于空间交通管理的主张，主要体现在欧盟出台的外空活动国际行为守则（草案）（以下简称行为守则草案）和 ESA 发布的欧洲白皮书中。2008 年第 1 版行为守则草案第 2 部分的标题为“空间交通管理”，2014 年版则将“空间交通管理”标题改为“外空活动的安全、安保及可持续性”，但内容没有发生实质性的变化。行为守则草案共包括 4 个部分，除第 2 部分直言空间交通管理规则之外，第 1 部分“基础性条款”、第 3 部分“合作机制”和第 4 部分“组织方面的内容”都在一定程度上反映了欧洲关于空间交通