构建公共卫生事件档案管理工作机制的探索与实践_罗雪梅.pdf

2022 年 第 6 期HEI LONG JIANGA R C H I V E S197业务研究Business Study构建公共卫生事件档案管理工作机制的探索与实践罗雪梅（河池市第一人民医院，广西 河池 547000）摘要：以“公共卫生事件管理”为代表的公共危机管理成为我国公共管理领域一个重要的知识增长点。应对公共卫生突发事件，针对较为基础性的档案管理工作应当精准发力、系统协作，形成应对公共卫生事件管理的高效协同体系。构建公共卫生事件档案管理工作机制的实践策略重点应当从强化公共卫生事件档案管理立法、建立相对集中统一的档案整合管理中枢、建立公共卫生事件“数字化档案馆”等方面出发进行整体建构。关键词：公共卫生事件档案；工作机制；应急管理从档案所承载的知识资源管理角度来看，在公共卫生危机管理中，针对全过程危机管理档案资料的科学管理是我国社会治理能力现代化中的一个重要环节和过程。2020 年 1 月份爆发的新型冠状病毒引发的肺炎疫情表明，我国当前公共卫生应急管理体制还远远没有实现现代化的命题。应对公共卫生突发事件，针对较为基础性的档案管理工作应当精准发力、系统协作，形成应对公共卫生事件管理的高效协同体系。一、建立公共卫生事件档案管理工作机制的必要性（一）明确了档案工作机制的法律地位所谓公共卫生事件档案就是公共卫生事件的原始记录，其内容是该事件的产生、发展、变化和得以控制的过程，对相关部门的有效防控，保障民众的身体健康和生命安全具有重大意义。同时，随机性、突发性、分散性和多样性是公共卫生事件档案工作的特点。其相关机制的建立也就是在法律上明确了公共卫生卫生事业档案工作地位和意义，肯定了档案工作的规范性、严肃性和权威性，可以让防控工作更加统一和及时。能否有效防范和处置突发的公共卫生事件，是检验国家治理体系和治理能力的标准。因此，在法律上确定公共卫生事件档案工作的重要性，才能真正发挥相对应管理机制的效率，才能让这种机制成为永久性的监督制度。该法律地位的确定，不仅规定收集收齐公共卫生事件档案的职责，也明确公共卫生事件档案收集的主要内容和形式，同时制定了科学的防范和处置工作方案。（二）促进了档案集中管理和开发共享从当年的“非典”到目前的“新冠”足以显示，以各种疫情为代表的重大或者突发性公共卫生事件，其特点都表现为突发性和集中性，尽管影响力波及全国，但都是首先在某个或者相邻的区域内集中发生，然后才开始扩散和蔓延。基于这样的特征，公共卫生事件的预防和处置工作，最有效的方式是打破区域权限的限制进行信息资源的集中调度，采取协调一致的行动，抓住最可控的时机，在最短的时间内打一场疫情的歼灭战。因此，公共卫生事件档案工作机制的建立，可以集中管理公共卫生事件档案并进行开发和共享，真正发挥档案信息在抗疫中重要价值。只有形成公共卫生事件档案工作的长效机制，才可以有效避免重复建设、资源浪费的现象，才能够更加及时、高效地收集、管理、开发、利用和协调公共卫生事件档案。（三）形成了“单套制”的制度安排随着互联网、云计算和区块链等技术的快速发展，单套制归档技术已经很成熟。最近几年，国家档案局先后颁布了两批相关的试点名单，包括电子文件归档管理试点和数字化档案馆，这也是为了推行单套制的扩大试点、促进档案工作改革深化的措施。国家发改委全程电子化的招投标的全面实行，本质上也是招投标档案电子化的稳步推行，也就是实施单套制。在此大背景下，公共卫生事件档案工作机制的构建，正是契合了单套制的高度可行性，结合区域公共卫生事件档案中心的建设规划，以配套的形式实施单套制归档进馆，真正形成了档案工作的数字化和电子化，构建了公共卫生事件档案现代化的运行机制。（四）开发了公共卫生事件档案的育人价值在抗击新冠疫情期间，全国各地倾全力支援湖北和武汉，各地的档案馆向社会各界征集前往武汉的一线医护人员的个人照片、抗疫手册、工作影像、2022 年 第 6 期黑龙江档案198业务研究Business Study“请战书”等个人和集体的档案资料，全面地开展为“最美逆行者”构建特殊档案数据库的行动，为抗疫英雄建立档案，让英雄的事迹永存，大大地激励了广大一线抗疫人员坚守一线的豪情和意志。在具体实施上，按照需求不同整理加工不同类型的档案，对鼓舞全国人民齐心协力共筑抗疫长城，发挥了巨大的作用。二、公共卫生事件档案管理工作的主要特点（一）档案归集滞后且较难归集全面在应对公共卫生危机事件中，全面、有效、充足、及时的档案信息资源收集系统是成功战胜危机的一个基本前提。从近年来我国应对公共卫生事件的经验来看，现有的档案信息收集具有渠道来源单一、口径狭小，档案收集不够及时，档案信息内容不够全面等突出问题，极大地制约着公共卫生事件治理的正确进行和信息公开的准确、及时。（二）档案资源整合利用程度不高我们所处的后现代社会呈现出的一个基本特点就是在面对公共卫生事件时，多主体、多渠道、多资源的配合，因此产生了档案资源的“碎片化”问题。一般而言，在公共卫生突发事件情况下，一线工作人员收集到的档案资源都相对复杂、多元、碎片化且不成体系，需要进行一道“筛选过程”后经过分类、归集、整合才能为后续的应急档案资源开发利用提供前提。但当前在实际管理过程中，由于一线人员缺乏档案管理专业知识、没有形成科学有效的应急档案管理机制等原因，档案资源的整合环节有诸多问题，没有形成科学、合理的整合机制。（三）档案资源生产的连续性和不间断性不同于单一新闻、单一事件、单一管理动作等常态性条件下的档案资源生产，突发性公共卫生事件从产生到发展、达到高峰期、衰退、消失是一个漫长的过程，短时持续数天、数月，长时持续数年。因此，围绕着公共卫生事件进行治理会因为不同主体、不同管理动作等不间断地、持续性地产生大量档案资料，包括但不限于政策法规类档案、行政公文类档案、新闻素材类档案、物资设备类档案、人力资源类档案、财务管理类档案等等，这就要求与此相适应的档案管理机制、体制应当是相对持续性的。三、公共卫生事件档案管理工作机制的原则遵循（一）整体性治理原则在公共危机管理领域，“整体性治理”（Holistic Governance）指的是当面对发生的危机事件时，多主体、多要素、多渠道、多资源之间应当“构建起一个以空间治理和空间结构优化为内容的全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，确保杜绝只靠单一的管理主体、单一的管理手段、单一的动员知识，使危机事件中涉及到档案知识资源的管理可以形成一个有效的合力。（二）主动引领、主动规划原则经过近些年来抗击“非典”、新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件的洗礼，我们认为在应对公共卫生事件的全过程、全流程中，档案归集、档案管理、档案开发利用等工作机制不应当再是一种“被动的卷入过程”，而应当是一种“主动的牵引行为”。美国著名的公共危机管理专家米切尔K林德尔认为，任何公共卫生危机事件的发生都不是偶然的，而是“自然”“社会”与“人”这三类最重要的“致灾因子”互相作用、打破均衡态的产物。因此，针对公共卫生危机事件人类不是被动的，而是可以去主动预防、主动管控危机进程，并进而使危机损害最小化。（三）全危机周期管理原则正如上文所指出的，公共卫生危机事件的“不间断性”决定了与此相关的档案资源管理的“不间断性”。因此，公共卫生危机事件中的档案管理应当从危机事件的预防、识别、预警、响应、处置、灾后重建与反思总结等进行整体的统筹把握，同时也应当对整个公共卫生危机事件中的人、信息、资源、制度、机制、数据、渠道等进行分布式的高效整合与协同，因为只有达成高度协同化的“无缝隙组织”才能实现“上下同欲者胜”的危机治理和危机防控目的。四、构建公共卫生事件档案管理工作机制的有效策略（一）强化公共卫生事件档案管理立法在中国特色社会主义市场经济环境中，与公共卫生事件治理及其档案管理工作机制有关的资源协同、主体协同、知识协同等具体问题首先是一个法律问题，是在完备的法律法规及制度框架下高效协同的互动过程。换言之，无法律，则无秩序；无秩序，则失范。因此，我们应对重大公共卫生事件应科学有效管好档案资源，相关的法律顶层设计应当先行，“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作”。在我国现有的以档案法为主体的法律环境下，比较可行的方法是由地方性档案管理部门、公共卫生管理部门、应急管理部门等协同，创立地方性或部门性的公共卫生危机档案管理办法，明确各主体、各部门、各渠道档案管理者的权利、责任，为下一步管好档案资2022 年 第 6 期HEI LONG JIANGA R C H I V E S199业务研究Business Study源提供顶层设计支持。（二）建立相对集中统一的档案整合管理中枢在应对突发性公共卫生事件过程中，建议由地方党政主要负责人牵头成立跨部门、跨层级、跨组织边界的领导小组作为中枢机构，下设常态性的“突发性公共卫生事件档案整合中枢（办公室）”，将应急部门、卫生部门、城管部门、市场监督部门、新闻宣传部门等有关部门全部纳入该整合中枢，全程介入本地区公共卫生事件的档案归集和后期管理。（三）建立公共卫生事件“数字化档案馆”应对公共卫生事件中档案管理工作创新，既需要根据客观形势的发展变化进行及时的启动应急预案，也需要基于一定的技术手段“以不变应万变”。“互联网+”技术就是这样一种可以帮助我们建立“常态化公共卫生事件防火墙”的必要措施。“互联网+”所代表的既是一种新型的经济形态，也是一种新型的管理模式，它主张和提倡发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，提倡借助云计算和互联网等一些新的技术、便携式的移动终端等，将“万物互联互通”，从而实现管理效率的大幅提升。对此，我们建议国家或地方、部门层面在统筹完善相关的应急管理体系建设时，可以由上文所提到的“突发性公共卫生事件档案整合中枢（办公室）”牵头，建设符合本地区实际的突发公共卫生事件档案管理数据库或者“数字化档案馆”。这一数据库中可以按照“政策法规类档案应急预案类档案医疗资源储备类档案常用图纸资料类档案历史案例类档案专家库类档案应急指导手册类档案”等子集开辟档案专栏，将纸质档案扫描为电子档案，借助于在线搜索等互联网技术，实现跨部门、跨地域、跨行业的公共卫生应急管理档案资料的共享。（四）加强舆论监督与导向随着网络、手机等现代信息工具的普及，信息传播呈现速度快、范围广的特点，如果公共卫生事件档案工作不主动、不深入，放任错误信息扩散，就会引发广大民众的恐慌和疑虑。所以，在公共卫生事件档案管理工作中，做好舆论的监督和导向是至关重要的。档案管理部门要密切协调相关的媒体单位，从几方面进行公共卫生事件的舆论监督导向工作。第一，确定阶段性的事件报道要点，正确引导公众舆情，严密做好监控工作；第二，对疫情的最新动态进行及时通报，协助区域内的爱国卫生及科普宣传工作，平息民众的恐慌情绪；第三，可以利用公共热线电话、互联网、问卷调查等诸多形式对民众的想法和要求进行详细了解，及时有效地进行抗疫和防控工作的最新进展和动态的跟踪报道，进行防控知识的普及和法律法规的宣传贯彻，正面宣传抗疫先进人物的感人事迹，掌握好各类发布会的安排和节奏等。（五）做好事件处置的档案管理工作每次处置的公共卫生事件，都是一个复杂的、多部门协作的过程，注定要形成各类的工作记录和业务资料，这些都是十分珍贵的事件情况记录，需要进行严格谨慎的保管归档，为以后的公共卫生事件的处理提供参考和借鉴。为了做好这项工作，在公共卫生事件工作机制建立之初，档案部门就要积极介入，首先要要求每个小组的档案材料人员进行本组档案资料的采集和整理，并且要进行全过程的规划和指导，对抗疫工作中产生的影像、照片、文字资料和实物等进行全程跟踪保护，确保这些珍贵的事件资料的完整性，切实保障该公共卫生事件的可查性和经验参考性。在具体实施中，应注意几个要点：一是坚持档案优先的总体原则。档案是对真实历史的记载，丢损了就难以再生。因此，在遇到突发的公共卫生事件时，要采取有效的措施，以保证人员安全为前提，最大限度地保护档案资料。二是必须坚持主动工作的原则。由于公共卫生事件管理指挥部门是个临时性的工作机构，人员来自各个医疗单位和相关单位，流动