关于国家能源局行政处罚新规的思考_徐鑫.pdf

|大众用电20231关于国家能源局行政处罚新规的思考政策法规2022年12月28日，国家能源局印发了国家能源局行政处罚程序规定（国能发监管规2022114号，以下简称“114号文”），国家能源局行政处罚程序规定（国能监管201773号，以下简称“73号文”）、国家能源局关于开展行政处罚工作有关事项的通知（国能发监管201719号）、国家能源局行政处罚委员会案件审理工作规程（试行）（国能综通监管202255号）同时废止。同日，国家能源局印发国家能源局行政处罚裁量权基准（国能发监管规2022115号，以下简称“115号文”），关于印发的通知（国能发监管201755号）同时废止。电网企业是能源行业的重要组成部分，也是国家能源局监管的重点对象。所以，电网企业应当高度重视国家能源局行政处罚工作，深入学习、全面贯彻新发布的 国家能源局行政处罚程序规定和国家能源局行政处罚裁量权基准。1关于 国家能源局行政处罚程序规定主要修订内容的分析国家能源局行政处罚程序规定以中华人民共和国行政处罚法和国务院关于进一步贯彻落实的通知（国发202126号）为根据，包括总则、立案和调查、法制审核、案件审理、听证、简易程序、送达和执行、附则共计八章59条，自发布之日起施行，有效期为5年。经梳理对比73号文，有12个方面的修订内容与电网企业密切相关。（1）明确国家能源局的派出机构在实施行政处罚行为时适用本规定。对国家能源局及其派出机构的权责分工进行了明确，其中派出机构管辖所辖区域内发生的行政处罚案件，国家能源局管辖在全国或者有重大影响的违法违规案件、跨省跨区和影响重大的违法违规案件、调查对象为中央企业总部的违法违规案件以及其他应该管辖的违法违规案件。具体详见114号文第四条至第七条。（2）新增规定适用的行政处罚种类。与2021年修订后的行政处罚法所明确的行政处罚种类保持一致，但删除了“行政拘留”的种类。具体详见114号文第三条。（3）规定国家能源局派出机构设立行政处罚委员会。对行政处罚委员会组织架构的表述有所调整。同时，明确行政处罚委员会设立办公室，负责行政处罚委员会的日常事务。具体详见114号文第八条。（4）规定行政机关在执行职务过程中的工作原则。例如，执法人员不得少于2人，且应当出示执法证，应当实行回避制度、全过程记录原则等。具体详见114号文第九条至第十一条。（5）进一步明确有关行政处罚信息公开的规定。与行政处罚法保持一致，从刚性的“应当公开”修订为以公开为原则，兼顾保护国家秘密、商业秘密和个人隐私。具体详见114号文第十二条。（6）进一步规范了行政处罚程序。73号文区分“一般程序”和“简易程序”，其中“一般程序”主要包括立案和调查、审查和决定、听证3个部分；而114号文不再是简单的二分法，是从各个工作环节进行规定，具体包括立案和调查、法制审核、案件审理、听证、简易程序、送达和执行。这意味着无论是“一般程序”还是“简易程序”，程序上都更为明确和规范。（7）进一步明确了立案和调查环节相关内容。主要修订内容如下：一是立案标准有所放宽，从“有明确的违法嫌疑人”放宽至“有违法嫌疑人”，“有违法事实”放宽至“有证据初步证明涉嫌违法行为”，同时增加“涉嫌违法行为未超过行政处罚时效”的立案条件，具体详见114号文第十三条。二是案件调查部门从“市场监管司”调整为“国家能源局及其派出机构有关业务部门（处室）”，具体详见114号文第十四条。三是增加行政处罚证据类型，并且明确非法手段取得的证据不得作为认定案件事实的根据，具体详见114号文第十六条。四是增加案件调查过程中的取证要求，具体详见114号文第十八条至第二十四条。五是增加案件中止调查、终止调国网湖南省电力有限公司徐 鑫吴立环820231大众用电|政策法规查的情形，具体详见114号文第二十五条。（8）进一步明确了法制审核环节的相关内容。主要修订内容如下：一是案件调查部门提交法制审核的时限从自调查终结之日起10日内缩短到5日内，具体详见114号文第二十九条。二是“法制和体制改革司”的表述调整为“法制审核部门”，具体详见114号文第三十条。三是法制审核部门完成法制审核的时限从30日缩短到7日，具体详见114号文第三十一条。（9）进一步明确了案件审理环节的相关内容。主要修订内容如下：一是新增行政处罚委员会办公室的案件审理程序、审理要求、审理内容等规定。此外，114号文将行政处罚委员会办公室的决定类型从4种增加到5种，增加的决定类型为“违法事实认定不清、证据不足或者程序违法的，由案件调查部门补正或者纠正”。具体详见114号文第三十二条至第四十条。二是明确对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当提请国家能源局局长办公会议或者派出机构局长（专员）办公会议讨论决定。此外，明确国家能源局及其派出机构应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。具体详见114号文第四十一条至第四十三条。（10）进一步明确了听证环节的相关内容。主要修订内容如下：一是组织听证的主体从“市场监管司”修订为“行政处罚委员会办公室”。此外，当事人可申请举行听证的适用情形除73号文明确的“作出吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定”之外，还增加“没收较大数额违法所得”“降低资质等级”“责令停产停业、限制从业”“其他较重的行政处罚”。具体详见114号文第四十四条。二是组织听证的时间从当事人提出听证要求后20日内修改为15日内，同时114号文新增听证程序、回避情形、公开原则等规定。具体详见114号文第四十五条至第四十六条。（11）适用简易程序的行政处罚标准有所提高。对个人的标准从50元以下罚款提高到200元以下罚款，对法人或者其他组织的标准从1000元以下罚款提高到3000元以下罚款。此外，适用当场收缴罚款的情形增加“在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难，经当事人提出的”情形，具体详见114号文第四十七条、第五十条。（12）修订了其他重要内容。一是新增送达和执行环节的执行规定，具体详见114号文第四十九条至第五十三条。二是明确涉及电力安全生产的行政处罚另行按相关规定执行，具体详见114号文第五十五条。三是明确行政处罚配套文书样式，具体详见114号文第五十六条及附件。2关于 国家能源局行政处罚裁量权基准主要内容的分析国家能源局行政处罚裁量权基准以中华人民共和国行政处罚法和国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见（国办发202227号）为根据，旨在进一步规范行使行政处罚裁量权，更好保护市场主体和人民群众合法权益，共计21条，自发布之日起施行，有效期为5年。经梳理发现，以下主要内容需要电网企业密切关注。（1）明确了适用范围。即国家能源局及其派出机构在其职责范围内对违反法律、法规、规章的行为实施行政处罚的，适用国家能源局行政处罚裁量权基准。具体详见115号文第二条。（2）规定了应当遵循的原则。在行使行政处罚裁量权时，应当遵循5个原则，包括过罚相当原则、公平公正原则、处罚与教育相结合原则、程序正当原则、综合裁量原则。具体详见115号文第四条。（3）明确了依法不予处罚的情形。具体包括6类：一是法律规定不予处罚的主体；二是违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；三是违法行为在2年内未被发现的（涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至5年），法律另有规定的除外；四是初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚的；五是当事人有证据足以证明没有主观过错的，法律、行政法规另有规定的，从其规定；第六，其他应当不予处罚的情形。具体详见115号文第六条。（4）规定了行政处罚分级裁量制。即划分为减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量等级。同时，对应当从轻或者减轻行政处罚情形、应当依法从重处罚情形分别进行了明确，并规定了分级裁量的具体适用规则。具体详见115号文第七条至第十二条。9|大众用电20231政策法规（5）明确行政处罚规定与其他法律规定的衔接。主要包括处罚应当优先适用法律效力层级高的法律规范、有规定的应当先责令改正或者限期整改，不得以行政处罚代替刑事处罚等内容。具体详见115号文第十三条至第十五条。（6）明确了行政处罚的谨慎要求。在行使裁量权、做出行政处罚决定之前，应当充分听取行政相对人的陈述、申辩，并根据违法事实和从重、从轻、减轻情节，作出行政处罚决定。具体详见115号文第十六条。（7）规定了规范行使行政处罚裁量权的工作机制。提出国家能源局通过建立典型案例制度、行政执法监督检查、行政执法评议考核、行政执法案卷评查等方式指导、监督规范行使行政裁量权的情况。具体详见115号文第十七条至第十八条。（8）授权国家能源局派出机构适度调整处罚幅度。明确国家能源局派出机构有权根据违法行为发生地社会经济和行政管理实际情况在各处罚幅度范围内调整。具体详见115号文第十九条。3关于新规对电网企业影响的分析通过上述对 国家能源局行政处罚程序规定和国家能源局行政处罚裁量权基准主要内容的梳理分析可以发现，本次修订内容既包括实体方面，也包括程序方面，既有执法更严、处罚更重的变化，也有处罚更科学合理、程序更清晰规范的规定。具体影响可以从以下几个方面理解。（1）电网企业以后面临的是更规范的处罚。本次修订 国家能源局行政处罚程序规定是对行政处罚各环节的再梳理和再明确，包括行政处罚的整体工作原则、国家能源局及其派出机构之间的权责分工、在行政处罚环节上区分法制审核和案件审理、各环节工作要求和时限、法律文书模板等。同时，国家能源局行政处罚裁量权基准作为国家能源局行政处罚程序规定的配套规定，目的是通过细化、量化行政裁量权基准，规范行政处罚裁量权的行使，确保依法行政、合理行政。因此，笔者认为，这两个新规将进一步规范行政处罚的实施，促使行政处罚机关依法执权，减少处罚程序不规范、裁量幅度不合理等问题。对电网企业而言，行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象将越来越少。（2）电网企业的合法权益将会得到更好的保护。修订后的 国家能源局行政处罚程序规定更加注重对社会公共利益和能源投资者、经营者、使用者合法权益的维护，例如明确当事人陈述、申辩的权利，增加当事人要求听证的适用情形，明确行政处罚机关人员对于商业秘密和个人隐私负有保密义务等。这些修订内容，一方面保障了电网企业的“知情权”和“参与权”，例如明确规定告知当事人依法享有的陈述、申辩、复议、诉讼等权利，有利于电网企业更加了解自身合法权益的边界，促进电网企业更好地维护合法权益；另一方面坚持处罚与教育相结合，发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法的作用，有利于激发电网企业依法合规经营的内生动力。（3）电网企业受到行政执法的可能性会越来越高。本次修订的 国家能源局行政处罚程序规定对行政处罚案件的立案标准有所放宽，并且明确了国家能源局派出机构的处罚权限。结合国家能源局行政处罚裁量权基准来看，国家能源局派出机构有权根据违法行为发生地社会经济等情况，在法定职权内进行属地管理的责任和职权进一步明确。因此，笔者认为，这次修订内容将促使国家能源局及其派出机构进一步提高执法能力和水平，促使派出机构加强对辖区内违法违规行为的管理，这就对电网企业合法合规经营提出了更高要求。（4）电网企业应当提高应对行政处罚等合规风险的能力。本次修订 国家能源局行政处罚程序规定主要是落实2021年修订的行政处罚法和国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见（国办发202227号），确保相关内容保持一致。修订后的国家能源局行政处罚程序规定新增了送达和执行程序相关规定，进一步提高了行政处罚的实施力度和执行力度。电网企业一旦面临行政处罚决定，一方面应注意对行政处罚机关作出的行政处罚措施积极响应，及时采取应对措施；另一方面应注意加强企业内部的信息沟通，以及与行政处罚机关的密切沟通。如对行政处罚决定存在异议的，必要时及时采取申请行政复议或者提起行政诉讼等维权措施。10