共同富裕语境下义务教育服务均等化概念重构与战略转型_秦玉友.pdf

共同富裕语境下义务教育服务均等化概念重构与战略转型*秦玉友摘要 义务教育服务均等化是基本公共教育服务均等化的核心任务。义务教育服务均等化完成了入学机会均等化、资源配置均等化任务，师资供给均质化成为当前义务教育服务均等化的主导性任务。在扎实推动共同富裕语境下，义务教育服务均等化需要从入学机会、资源配置、教师供给、教学实践、教育评价五维框架进行概念重构，并在概念重构基础上系统总结推进义务教育服务均等化的国家努力与重大成就，分析全面普及任务完成后学龄人口变动带来的入学机会方便性新问题、资源配置均等化后两类学校带来的配置积极差异化新诉求、师资供给均质化过程中教师大规模交流亟须的一体化教师劳动市场新挑战、教学实践中以学定教要求的教学耦合新议题以及教育评价上肯定教育努力需要的素质增值公平新任务。展望未来，需要明晰义务教育服务均等化双优先发展定位，构建义务教育服务均等化指标与监控体系，布局义务教育服务均等化三层级战略任务，建立激励相容的义务教育服务均等化机制。关键词 共同富裕；基本公共服务；义务教育；均等化；概念重构作者简介 秦玉友，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院教授（长春130024）*本文系国家社会科学基金2022年度重点课题“我国义务教育均衡发展和城乡一体化问题研究”（编号：22AZD097）的研究成果。义务教育服务是基本公共教育服务的核心内容，义务教育服务均等化是当前基本公共教育服务均等化的核心任务。共同富裕语境下推进义务教育服务均等化成为一个更加迫切而重要的课题。2021 年 8 月 17 日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出：“现在，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。”1党的二十大报告八次提到“共同富裕”，在到2035年我国发展的总体目标中，把“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为重要发展目标之一。在这一目标中基本公共服务建设具体目标方面提出，到 2035 年“基本公共服务实现均等化”。在未来五年主要目标任务中提出“基本公共服务均等化水平明显提升”。2从共同富裕的时代要求看，共同富裕既是物质生活富裕，也是精神生活富裕；既是生活质量提高，也是发展质量提高；共同富裕不是少数人的富裕，也不是平均富裕；共同富裕要量力而行，循序渐进。共同富裕的“共同”与义务教育服务均等化的“均等化”产生共振效应。义务教育服务均等化在推进共同富裕过程中 87庇古在其所著的 福利经济学 中多次讨论国民所得平均分配的问题，如第一编福利与国民所得第八章经济福利与国民所得分配的变化第七节，第三编国民所得与劳动中多章讨论劳动分配工资公正问题，第四编国民所得的分配直接讨论工资、收入由相对富人向相对穷人的转移。参见：阿瑟 塞西尔 庇古.福利经济学 M.北京：商务印书馆，2020.珍妮特等人指出，新公共管理理论不只是涉及一些新管理方法，而是背后含有一套取自市场经济和企业管理的价值观。参见：Janet，V.D.&Robert，B.D.The New Public Service：Serving，not Steering M.Taylor&Francis，2011.22.在此之前，也有提到过类似公共教育服务均等化的表述，如：2002年，有学者提出，“正确处理教育产业责权在各级政权机构之间的配置关系，努力实现地区间公共教育服务水平的均等化”。参见：关瑞兰，齐守印.公共经济学视角下的教育产业及其发展 J.经济研究参考，2002，（11）.具有基础性、战略性作用。教育促进共同富裕，需要前瞻性或优先实现义务教育服务均等化概念重构与战略转型。一、义务教育服务均等化的研究背景美国学者珍妮特（Janet，V.D.）和罗伯特（Robert，B.D.）认为，20 世纪以来，公共服务理论与实践发展经历了老公共行政、新公共管理、新公共服务三个阶段。3国内有学者从价值取向线索考察公共服务理论，认为现在西方公共服务理论经历了公平导向效率导向公平导向的过程。4二者在公共服务发展宏观脉络上的认识是一致的。公共教育服务、均等化等概念，从思想上源于哲学上的公平正义思想；当公平正义思想进入经济、社会、教育、医疗等公共领域，公共服务均等化思想便出现了。早在20世纪20年代，英国经济学家庇古（Pigou，A.C.）阐述了“收入均等化”的思想。之后，英国经济学家凯恩斯（Keynes，J.M.）的福利理论主张国家干预社会生活。520 世纪 30 年代开始，一些国家采取了若干社会福利措施，提供公共教育服务。1941 年，英国坦普尔（Temple，W.）提出“福利国家”，并积极推进作为国家福利政策重要内容的 1944年教育法 通过。6第二次世界大战后，公共服务均等化思想逐渐系统化。20 世纪 70 年代后，新自由主义倡导者、英国经济学家哈耶克（von Hayek，F.A.）等从“市场最能为个人自由创造基本条件”意义上对福利国家进行全面批判。720世纪80年代后，为化解财政危机，一些经济合作与发展组织（OECD）国家开始进行公共管理改革，通过市场机制提高公共服务效率和效益，公共服务走向效率至上。随着新公共管理局限性逐渐凸显，在反思批判新公共管理理论的过程中，弗雷德里克森（Frederickson，H.G.）在其著作 公共行政的精神 中强调公共行政在改善政府与其他公共组织管理中发挥的作用，先导性地研究了公共行政中的公正与社会公平、公众与政府的关系。8在我国，2005年10月，“十一五”规划把公共服务均等化作为新的政策取向提出后，9公共服务均等化理论与实践逐渐在经济、社会、教育等领域展开，义务教育服务均等化成为一个在政策上和学术界备受关注的显性话语。自此以后，我国经济学、教育学等领域开始研究义务教育服务均等化问题。（一）义务教育服务均等化研究的文献梳理从具体表述上看，“教育机会均等”更早地将教育与均等联系起来。正如有研究指出的那样，“教育机会均等问题不仅贯穿教育的历史，也同时蕴涵于当今教育实践之中，教育思想和国家政府的教育管理态度都首先倾向于关注教育机会均等问题”10。2005 年，国家从政策上提出并逐步推进公共服务均等化；2006年，有学者从财政公平视角讨论教育服务均等化问题。11鉴于这一时期我国财力有限，政策上只把公共服务均等化作为 88促进区域协调发展的手段，学术界重点研究区域基本公共服务均等化。12之后，义务教育服务均等化研究持续保持一定研究热度。2012年10月起，上海教育 发表系列评论员文章，围绕长期影响义务教育均等化的认识问题进行讨论。13可以说，相关研究对义务教育服务均等化的一些重要问题进行了相对系统的探讨，为进一步研究义务教育服务均等化提供了扎实的文献基础。1.何谓“义务教育服务均等化”：概念界定分析在当前话语体系中，讨论义务教育服务均等化，要区分义务教育均等化与义务教育均衡化，但相关政策使用这两个概念往往不做严格区分。有研究区分了义务教育均等化与义务教育均衡化，认为二者都是研究教育资源的配置问题，前者侧重于量化，后者量化关照不突出。14考查相关文献，可以发现，当义务教育均衡发展走向实证研究时，也会关注定量的问题。如，有研究运用国家统计数据与自主调研数据对中国基础教育均衡发展进行了实证分析。15理解义务教育服务均等化概念，可以回到其上位概念公共服务均等化。公共服务均等化是指公共财政要为居民提供一视同仁的公共服务。16目前多数学者认可的“公共服务均等化”，是指在基本公共服务领域应该努力保障人民群众享有同样权利与满足基本物质需求。17义务教育服务均等化更观照义务教育服务的公共产品属性和基本公共服务导向。从公共产品属性和基本公共服务导向定位看，义务教育服务均等化可从三个层面理解，即：享有基本公共教育服务是个体权利，机会上人人平等；基本公共教育服务的提供者是政府，经济上人人无偿享受；基本公共服务均等化是动态的，服务内容与均等化水平会随着国家经济发展水平与政府财政能力发展变化动态调整。学者们在普遍认可义务教育服务均等化的这三层含义基础上，理解稍有不同。既有研究中更侧重从机会平等、无偿享受等维度定义义务教育服务均等化，未来研究需要进一步充分考虑共同富裕背景下义务教育服务均等化的概念重构诉求。2.从哪些内容衡量义务教育服务均等化：衡量指标分析当讨论一个区域义务教育服务均等化水平比另一个高时，其实已经在有意识或无意识地思考两个地区在义务教育服务均等化上应该比较的一些重要内容。如果要系统化地比较义务教育服务均等化水平，必然涉及指标问题。鉴于我国经济发展阶段和教育的民生定位，人们更倾向于从公共财政视域分析基本公共服务，18侧重从资源层面讨论义务教育服务均等化19。义务教育服务粗放均等化阶段，人们往往从机会、资源（人力资源、财力资源、物力资源）等指标领域分析义务教育服务均等化水平。在具体指标上，人力资源包括教师数量、年龄、学科、学历、职称等，财力资源包括财政性教育经费、公用经费等，物力资源包括教学与辅助用房、计算机台数、图书数、体育运动场面积等。如，有研究研制出包括初步均等化、基本均等化二目标层，入学机会均等、资源配置均等、教育质量均等三准则层的县域基本公共教育服务均等化指标体系。20有研究提出投入、过程和结果三领域，师资配置、经费投入、硬件资源配置、课程教学、学生质量五维度的城乡义务教育一体化发展评估指标体系。21文献梳理发现，受现阶段义务教育服务均等化概念理解的影响，既有的义务教育服务均等化指标研究成果往往更多地涉及机会、资源；一些成果开始从教师队伍建设讨论义务教育服务均等化；未来研究可以从教学实践与学生素质提升等更丰富的维度讨论义务教育服务均等化。3.在哪些层面比较义务教育服务均等化：分析单元分析探讨在什么层面考察义务教育服务均 89等化差距时，人们会选择某一特定范围，从不同分析单元进行比较分析。因而，考察义务教育服务均等化的前置性问题是要确定在哪个特定范围内进行分析。我们可以在国家、区域（东、中、西、东北）、省、市、县范围内分析义务教育服务均等化。在确定了特定范围后，就涉及要从哪些维度考察义务教育服务均等化，这涉及义务教育服务均等化分析单元问题。在国家层面，可以分析城乡、不同区域（东、中、西、东北）、不同省份、不同群体。在省、市、县层面，可以分析城乡、不同行政区域、不同群体。比如，有研究从国家范畴分析了区域间、城乡间、学校间的义务教育经费差异。22有研究从省域范畴分析区域、城乡、校际教育资源配置均等化状况。23其实，我们还可以以群体与个体为分析单元讨论义务教育服务均等化。从什么范畴、以什么分析单元分析义务教育服务均等化，受研究者关注的问题与可能获得的数据等影响。4.义务教育服务均等化面临哪些挑战：现实问题分析义务教育服务均等化问题，一般会被人们概括为一些指标在不同维度表现出的差距。目前，学者们普遍认为，义务教育服务均等化问题与挑战表现为城乡差距、区域差距、校际差距、群体差距，这些差距可以从师资配置、公用经费、办学条件等方面分析。城乡教育发展不平衡，是最大的不平衡。城乡义务教育一体化是义务教育服务均等化面临问题的重要表达角度。城乡教育一体化，可以缩小城乡教育差距，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民。24义务教育发展的城镇化宏观背景使义务教育服务均等化面临的问题更加复杂，如，有学者分析了城镇化宏观背景下义务教育服务均等化在宏观层面、微观层面、过程层面表现出财政分配不均、硬件设施资源占有不均、“遗忘”和“差别”对待等现实困境。25目前，很少有研究把义务教育服务均等化置于共同富裕语境进行分析；但是共同富裕作为一个社会发展阶段，与义务教育服务均等化有着内在联系，共富政策中的“共同”与义务教育服务均等化中的“均等”有着内在联系，需要深入分析共富语境下义务教育服务均等化面临的挑战与任务。5.如何推进义务教育服务均等化：推进策略分析义务教育服务均等化推进策略研究往往从义务教育服务均等化外部宏观经济社会背景出发，提出消解义务教育服务均等化的宏观制度负面影响的对策；从自身发展逻辑出发，针对义务教育服务均等化本身表现出的问题提出建立义务教育均等化国家标准