功能分类融入国有企业监管规则的兼容性分析_龙泓任.pdf

第 卷 第期 年 月东北大学学报（社会科学版）（），：收稿日期：基金项目：国家社会科学基金重点资助项目（）；国务院国资委课题资助项目（）。作者简介：龙泓任（），男，湖南湘西人，北京大学博士研究生，主要从事公司法与证券法、国有企业治理研究。功能分类融入国有企业监管规则的兼容性分析龙 泓 任（北京大学 法学院，北京 ）摘要：以效率为导向的功能分类与以风险防范为导向的国有企业监管治理规则之间存在紧张关系，目前国有企业功能分类的监管思路与 企业国有资产法 中的国有企业监管规则存在兼容性困境。因此，应当构建国有企业多维度分类的体系层次来呈现出国有企业监管的渐变脉络，同时将不同类别的国有企业监管规则与功能分类相匹配，明确功能分类的规制要求，并通过多维度分类下国有企业监管规则的兼容性解释来解决不同分类标准在规制导向、规制主体、规制内容上的兼容性问题。关键词：国有企业；分类监管；功能分类；兼容性解释中图分类号：文献标志码：文章编号：（）（，）：，-，：；年月 日发布的 中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见 确立了对国有企业分类监管的改革方向，并由国资委、财政部、发改委于 年底联合发布 关于国有企业功能界定与分类的指导意见 具体落实分类改革的思路。两份政策文件开启了国有企业分类改革、分类发展、分类考核、分类监管的大门。然而，以效率为导向的功能分类与以风险防范为导向的国有企业监管治理规则之间存在紧张关系，尤其是在影响力较大的大型国有企业集团中，这种效率与风险防范之间的平衡尤为重要。目前的国有企业分类监管实践对此问题关注不足，功能分类在国有企业监管上始终处于政策性文件的层面之上，与既有的 企业国有资产法 企业国有资产监督管理暂行条例 在国有企业监督治理上难以形成合力。在以风险防范为导向的国有企业监督治理规则上，基于不同类别企业的风险程度差异，法律法规已经形成了不同维度分类的国有企业监管治理规则，例如对国有控股企业与国有参股企业的不同监管规则、对大型国有企业与中小国有企业的不同监管规则、对金融投资国有企业与科技创新国有企业的不同监管规则。如何将功能分类的原理融入以 企业国有资产法 为代表的国有企业监管治理规则之中，并在多维度分类下权衡不同国有企业监管治理规则的效率导向与风险防范导向，亟待深入的探讨。一、功能分类融入国有企业监管规则的兼容性困境国有企业功能分类的改革思路早在 世纪 年代就有学者提出，其核心的思路在于依据不同国有企业在国民经济中承担的不同功能来确定企业的改革逻辑，以此解决国有企业经营中所面临的代理成本高昂、决策负外部性等问题。但功能分类确立的效率导向在融入到国有企业风险防范的监管治理规则上却存在一系列的困境。单一功能分类维度下监管的不足在功能分类融入国有企业监管规则的过程中，首先面临的问题就是能否抛开既有的监管规则分类，仅仅以国有企业在国民经济中承担的功能来确定其监管治理规则。倘若如此，依据 中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见确立的国有企业商业与公益类两大分类，企业国有资产法 和 企业国有资产监督管理暂行条例应当根据国有企业的功能分类设立两套不同监管规则商业类国有企业的监管规则与公益类国有企业的监管规则。然而仅以这样的分类作为监管规则设计依据，恐将造成现行国有企业监管体系的混乱。一方面，现行 企业国有资产法 对国企的分类是以资本结构进行划分的（国有独资、国有资本控股、国有资本参股），放弃资本结构的分类会引发严重的股东间利益异质化问题，由此诱使具有优势地位的股东通过公司控制权攫取其他股东的利益，尤其是在缺失制衡机制时，侵占其他股东利益的行为将演变为公司的灾难；另一方面，实践中的国有集团公司出现了明显的“空心化”现象（集团公司的资产都下沉在二级、三级子公司），仅强化集团层面的监管设计，势必会导致国有企业监管的“穿透力不足”，造成国有资产流失风险。因此，以单一功能分类作为 企业国有资产法 企业国有资产监督管理暂行条例 的分类维度对现有国有企业监管体系将造成重大的冲击，也不利于国有资产风险防范的要求。功能 分 类 融入 既有监管治理 规 则 的 必要性由于功能分类无法单独成为国有企业监管规则的分类依据，那么就面临第二个问题，功能分类是否具有融入现行法律法规所确立的监管规则体系的必要。笔者认为，功能分类融入的必要性可以体现在既有规则并不能够满足功能分类改革下的国有企业“提质增效”目标上。一方面，既有规则对于国企经营过程中的诸多强制性报批义务（例如 企业国有资产法 规定的重大交易事项报批义务和关联交易报批义务）需要向提升国有企业经营自主权的方向作出改变，以提升商业类国有企业的经营效率和竞争力；另一方面，现行 企业国有资产法 对于国有企业的规则设计全部是基于国有资本投入企业后的“保值增值”而展开的，因此造成对于提供公共产品的国有企业监管中长期存在着实践与规则的背离，这就逼迫着公益类国有企业不仅要做赚钱的事业，也要做不赚钱的事业。在国有企业改革的大背景下，如果不将功能分类融入既有的监管规则中，那么诸多的改革措施将游离于既有的规则体系之外，造成国有企业监管体系的混乱。例如，目前通过“一企一策”的授权来实现对央企的放权，通过“决策事项清单”来提升央企的经营决策效率等，这些改革措施会根据不同央企所承担的经济职能不同，给予不同程度的放权。然而，这种一家企业一套监管规则第期龙泓任：功能分类融入国有企业监管规则的兼容性分析的模式，会极大地增加国有企业监管的难度，因为同样的报批事项一家企业需要审查而另一家企业则可能不需要；与此同时，如果不划定一个统一的放权标准，就极易出现企业之间不合理的监管差异。因此，构建效率导向下的不同类别监管规则，既是国有企业经营“提质增效”的要求，也是国有企业监管体系性的要求。多维度分类下的监管规则兼容性困境由上述分析可知，功能分类并不能脱离现行国有企业监管规则的框架，现行的国有企业监管规则也无法面对功能分类改革的推进而毫无回应，然而功能分类融入国有企业监管规则需要解决多维度分类标准下监管规则的兼容性困境。这样的困境类似于 民法典 关于法人不同分类维度下的兼容性问题，以不同维度的分类对监管规则作不同的梳理，“不仅将引导形成制度兼容路径与能力大不相同的分类体系，更会显著影响制度功能的实际发挥和分类目的的价值实现”。法人的功能主义分类与结构主义分类内核上存在相通性，但基于效率导向的功能分类却与强调国有资产风险防范的既有国有企业监管分类之间存在内在的紧张关系，功能分类与国有企业监管规则的融合相较于法人分类更具复杂性。首先，兼容性的紧张关系体现在规制导向上。举例来说，企业国有资产法 以资本结构作为主要的监管规则分类标准，以资本“控制力”为指标，国有资本在企业股权占比的份额越低，国有资本对企业的“控制力”越小，其匹配的国有企业监管治理规则越宽松、越强调资本自决和公司自治；反之则匹配更为严格的重大事项审查规则、强调行政监管职能的发挥。然而从功能分类的角度，国有资本的控制力并非是决定规制程度的依据，其着眼于国有企业本身在国民经济中发挥的功能。这就意味着功能分类标准的融入会产生“国有控股的商业类国有企业”出现，而这类国有企业从规制导向上就存在着矛盾，“控制力”标准要求监管规则加强干预以防范国有资产经营风险，“营利性”标准则需要规则减少干预以保障企业商业决策，如何平衡两者之间的冲突值得考量。其次，兼容性的紧张关系还体现在规制主体的关联性上。例如，以国有资本“营利性”为标准，某一国有企业可能由于其主业处于充分竞争行业领域而被划分为商业类国有企业，在监管规则上需要减少干预以保障企业商业决策，但其子公司中存在着主业处于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在监管规则上相反需要加强干预以保障国有资本功能价值的发挥。由于母子公司在公司治理和企业经营中的关联关系，很难将母子公司之间的产权管理、运营规划和公司治理割裂开来。由此，如何处理分类主体上的关联关系，使得分类标准自身能够“符合技术”地建构自身规则是多维度分类兼容性的一大困境。最后，兼容性的紧张关系还存在于规制内容的复杂性上。例如，在功能分类的维度下，对于商业类国有企业的所有监管领域并非全部呈现“放权”的态势，对于国有企业政治规制的强制性和扩张 性是独 立 于 功 能分 类下的法律规制而存在的。就法律规制的内容而言，功能分类对国有企业的监管要求也并不具有一致性，商业类国有企业扩大经营自主权的改革措施集中于公司治理机制上，例如增加国有企业自身董事会的商业判断决策权、通过派驻外部董事的方式加强公司治理；但在产权管理和运营规划上，国有产权变动的强制性审查和国有资本的预算规划却并没有放松监管要求。除此之外，根据国有企业规模大小、行业特征进行的一系列特殊监管规则分类也多是基于特定的规制内容而言的，例如对于金融行业的国有企业而言，其公司治理规则可能也不会因为其“营利性”的功能分类要求而放松监管。因此，规制内容的复杂性造成多维度分类兼容性的又一困境。二、功能分类监管兼容性困境的理论基础解析从本质来说，功能分类的兼容性困境根源在于支撑功能分类的理论与国有企业经营风险防范以及公司治理理论上存在罅隙。下文将对功能分类的理论基础与既有国有企业监管治理规则的理论基础进行解析。功能分类的效率导向功能分类的目的是国有企业社会功能的发挥和实现，需要依照不同国有企业的功能价值分别给予不同的产权管理规则、运营规划规则、公司治理等规则。本身并未强调效率的功能分类被笔者归结为效率导向，是因为功能分类在风险防范和效率追求的价值衡量中选择了后者。现代公司治理的理论基础被归结为“委托东北大学学报（社会科学版）第 卷代理”理论，该理论指出所有权与经营权分离所产生的信息不对称进而引发的道德风险和代理成本问题是研究现代公司治理规范的起点。在既有国有企业的监管治理规则设计中代理成本的问题集中体现在国有企业的所有权与经营权时而分离、时而合一，国有企业经营决策的权利、义务、责任并不统一。在这样的情况下，国有企业的外部监管者缺乏对于国有企业商业决策的判断信息，其要么基于非专业的逻辑判断代替企业进行决策，要么基于形式审查而将既有的监管规则虚化。在信息不对称的情况下，事前审查规则在道德风险预防和降低代理成本上收效甚微。此外，由于国有企业存在着大量的政策性负担政府将自己的一部分职能以及提供公共服务的义务交由国有企业来承担。由于政策性负担的存在，加之信息不对称的问题，国有企业的软预算约束问题凸显。企业在经营过程中作出的决策可能并非基于单纯的商业利益判断，而要受政府公共政策的影响将国家战略、社会稳定、提供就业等公共利益纳入考量之中。由于信息不对称，政府可能会频繁通过牺牲企业的利益来实现其政策目标，而企业也可将自己因经营亏损、管理不善、投资失败的责任推给政府。这就造成了国有企业经营决策事后审查机制也会因信息不对称的存在而失效。功能分类在解决国有企业的信息不对称问题上选择了鲜明的效率导向规制路径。功能分类通过区分不同国有企业的功能，使得专注于商业利益的国有企业能够引入市场竞争来解决信息不对称问题。其原理在于处于同一行业的企业之间可以通过充分竞争的方式实现优胜劣汰，以此说明企业内部经营管理和战略决策水平的高低。外部监管者只需要比较企业与行业平均的毛利率、管理费用、营业收入等指标，就能够评价企业的经营决策状况，不需要介入企业内部决策。简化来说，功能分类的核心就在于让营利性强的国有企业摆脱政策性负担以获得更多的营利，并通过市场机制予以评价考核。与此同时，承担政策性负担的功能类、公益类国有企业的信息不对称问题则并未得到充分的关注，功能分类只关注于这类国有企业能否发挥既定的功能。有学者指出国有企业网状产业集聚（）的功能独立于企业内部的代理成本问题，这种由“党统一领导下的、国资委垂直管理的、网状产业集聚的企业集团，在战略上与其他企业集团以及政府、科研机构（如大学、研究所）联合在一起”，“它们通过（网状产业集聚结构）来促进信息共享、减少短利的机会主义、提供强有力的经济和政治激励以及减少政策执行中的摩擦来提高效率”。这种结构被类比于奥尔森提出的“共容性组织”，通过建立