基于“双碳”背景下构建碳排...生态补偿法律制度的问题分析_马蓉.pdf

第 43 卷第 2 期湖北开放大学学报Vol 43，No 22023 年 4 月Journal of Hubei Open UniversityApr 2023基于“双碳”背景下构建碳排放生态补偿法律制度的问题分析马蓉(中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074)摘要 在以实现碳达峰、碳中和为目标的应对气候变化的背景下，碳排放生态补偿机制作为一种平衡机制、协调机制恰逢其时，一方面协同推进碳减排实现生态可持续发展，另一方面促进碳排放额度公平分配以匡正环境补偿正义。碳排放领域的生态补偿制度是对生态保护补偿制度的创新与完善，是生态补偿制度在应对气候变化、落实“双碳”目标上的延伸。基于构建碳排放生态补偿法律制度的问题现状，建议采取“倡导公平配置利益、丰富补偿方式和明确权责原则”的解决策略。关键词 碳排放;“双碳”目标;生态补偿;碳排放生态补偿 中图分类号 D922 6 文献标识码 A 文章编号 20970951(2023)02005807 收稿日期 20230109 作者简介 马蓉(1983)，女，回族，江西九江人，在读研究生，助理馆员，研究方向:经济法、环境法。一、引言在人类工业化进程中，化石燃料广泛使用和人类高能源消耗活动产生了大量的碳排放，大规模的温室气体向大气层释放，继而引发了日益严峻的全球气候危机。人们在正视和反思人类中心主义后，开始明白只有可持续发展的良好生态系统才能保障人类社会的可持续发展，这是人类在面临气候环境日益恶劣的威胁下，寻求经济建设与资源、环境相协调发展，实现良性循环的共识。当前，中国是世界上最大的碳排放国，在世界碳减排压力的风口浪尖上，中国的气候环境治理引起了广泛的关注。我国作为负责任的大国已经郑重提出了碳达峰、碳中和的时间路线，但由于我国幅员辽阔，区域经济发展差异显著，不同地区之间的碳排放不平衡问题较为突出。如何化解经济发展与生态保护之间的矛盾，协调不同主体的利益诉求，需要在碳达峰、碳中和的进程中健全配套制度，重点在于运用法律制度为其保驾护航。生态补偿制度作为一项对环境保护者进行补偿的法律制度，它以经济补偿的方式来达到各方利益的均衡。我国已在森林、湿地、草原、耕地、荒漠、水流、海洋等重点领域出台相关生态保护补偿制度和政策作指导，在理论和实践中取得了好的效果。随着我国碳减排压力的增大，我国生态环境部曾建议将大气也纳入生态补偿领域的范畴，为此很多学者尝试开展了对碳排放生态补偿机制的研究。从理论上讲，碳排放生态补偿制度是实现低能耗、低污染、低排放的经济保障和约束机制，是以区域“低碳”和“协调”补偿为核心，符合中国推进不同区域低碳协调发展以应对气候变化的战略规划。但是，碳排放生态补偿法律制度作为一项新制度在实践的过程中，必然会存在利益配置、开展方式与责任原则等不明确的问题，本文基于问题现状，提出几点解决思路，尝试助力我国碳排放生态补偿法律制度的完善。二、碳排放生态补偿的基本范畴首先，从两个层面对碳排放生态补偿的基本范畴进行说明，一方面是学术界对相关术语的概念诠85释，另一方面是从现有的政策及立法规范中理解碳排放生态补偿的定位及功能。(一)相关术语诠释1 碳排放与“双碳”目标碳排放一般指二氧化碳等温室气体的排放，是人类活动或者自然形成的，是一种大气环境容量资源。随着人口过度增长，工业化进程加速，国际社会普遍认为，碳排放量一旦超出大气标准容量，便会产生温室效应、极端天气和重大疫情等灾害，给地球生态系统带来严重威胁。因此，控制碳排放以应对气候变化已经成为全人类急需承担的新使命。2020年，中国以负责任大国的态度就应对气候变化问题对国际社会做出郑重承诺:力争 2030 年前，实现二氧化碳的排放不再增长，达到峰值，并通过植树造林、节能减排等形式达到相对“零排放”;力争 2060年前实现碳中和。人们把碳达峰、碳中和目标简称为“双碳”目标。实现“双碳”目标，是一场广泛而深刻的能源革命，是中国绿色发展的必由之路。2 生态补偿与碳排放生态补偿生态补偿制度最早源于美国因修建基础设施而破坏生态系统给予的补偿行为，之后逐步演变为生态系统付费制度1。有学者认为，我国所提出的生态补偿机制类似于该制度2。因此，可以理解为“生态补偿”的本质内涵就是生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。2006 年，新牛津英语词典 中编入了一个热度词汇:“Carbon neutral”，意思为碳中和或碳补偿。所谓碳补偿，是当代人为减缓全球变暖所做的努力之一，即指个人或者组织为充抵自己的二氧化碳排放量，以付费补偿的方式向减排专门企业或机构支付资金3。从作用上而言，生态补偿机制就是一种平衡机制、协调机制和利益驱动机制。该原理同样适用于在碳排放领域进行生态补偿，即将碳排放行为经济化，让碳排放量多的个体支付超额使用费，而碳排放量少的个体获得补偿，从而促使损害行为减少，保护行为增加，共同促进大气环境保护。(二)政策和立法现状大气生态健康是生态文明的重要组成部分，随着气候变化的加剧，为加快二氧化碳减排治理机制改革、完善大气污染治理法律法规体系，政府开始在政策层面关注构建生态补偿制度，并先后颁布了一系列环境政策指导生态保护补偿制度的完善。1 国家政策层面最早提出生态补偿概念的文件是 1997 年 11 月由原国家环保总局发布的关于加强生态保护工作的意见4。2005 年在十六届五中全会上，第一次提到:按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加速构建生态补偿机制。随后党的十七大报告、十八大报告都进一步提出健全生态环境补偿机制，直到2014 年修订后的环境保护法 第 31 条规定“国家建立健全生态保护补偿制度”，使得“生态保护补偿制度”在立法层面有了法律依据和保障。至此，生态保护补偿制度的框架得以建立，成为环境保护法的亮点。2015 年，中共中央国务院出台 关于加快推进生态文明的意见，强调要健全生态保护补偿机制，同年又印发 生态文明体制改革总体方案，要求探索建立多元化补偿机制。2016 年，国务院办公厅印发关于健全生态保护补偿机制的意见，明确了实施生态保护补偿是生态文明制度建设的重要内容。2020 年 11 月 27 日，国家发改委发布了生态保护补偿条例(公开征求意见稿)，该条例是我国首部以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件，其颁布将具有里程碑意义，目前该条例尚在公开征求意见中。2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于深化生态保护补偿制度改革的意见，并在此基础上，通过对生态环境权利的科学定位，按照受益者付费的原则，采取市场化和多元化的方式，使生态保护人的利益得以实现。2022 年，党的二十大报告要求建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。2 地方法规层面2010 年 7 月，苏州在全国率先建立生态补偿机制，苏州市委市政府出台了关于建立生态补偿机制的意见(试行)，提出对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予生态补偿。全国其他一些省市在碳减排领域也做了相应的生态补偿机制探索，如:2011 年，山西省人民政府颁发 关于印发山西省应对气候变化办法的通知 第五章第 48 条规定:“采取鼓励和优惠措施，吸引国内外企业、金融机构和民间资本投入，建立健全多元化绿色低碳投融资和环境资源生态补偿机制。逐步建立温室气体排放权有偿使用和碳交易市场。”2014 年，山东省建立了由环境空气质量恶化城市横向补偿改95善城市的生态补偿机制5。2021 年，天津市出台天津市碳达峰碳中和促进条例 第六章第 68 条规定:“建立健全生态保护补偿机制，推动形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制。”从以上相关的生态补偿政策和法规可以看出，党和国家对于完善生态补偿制度的决心。从一般意义上讲，环境政策对环境法律的制定与执行起着导向作用，同时环境政策又需要配套环境法律保障实施。环境政策内生于国家生态文明发展战略，外化为国家生态环境法律和法规6。从法制建设的应然性要素来看，生态补偿制度在我国环境法制建设体系中存在着某种程度上的缺失。当前，我国生态补偿的主要方式是以政策调控手段为主导，政策比法律更多，而且政令不一，对一些实际操作中已经表现出了良好效果的政策，没有及时地将其上升为法律规范7，在法律层面的相关规定留有空白。三、构建碳排放生态补偿制度面临的问题生态补偿主要利用经济手段来调整相关主体之间的利益关系，必须通过制度化的形式来固定，法律制度相较于其他制度更加重视自身的体系化、规范化8，更加公正地分配与保障社会权利义务，因而建立长效的碳排放生态补偿法律制度才是行之有效的办法。我国虽颁布了许多涉及生态保护补偿制度的环境政策文件，但目前尚无正式的碳排放生态补偿方面的法律，现有的制度规范存在生态补偿的主体范围偏窄、生态补偿者与生态受偿者的利益关系脱节、保护者和受益者权责划分原则不明确、横向区域间的补偿方式形式单一化、市场机制的作用发挥不够，难以调动各方积极性等问题，这些问题将影响和制约碳排放生态补偿效率提升。因此，构建碳排放生态补偿法律法规时应该把重点放在关注协调全区域均衡发展、引导补偿方式多样化和明确参与主体责任原则等方面。(一)碳排放生态补偿制度利益配置不均衡生态补偿制度最重要的内容，就是要对生态补偿的主体进行界定，在此之前，必须要解决一个基本问题，那就是谁是生态补偿的补偿主体，谁又是生态补偿的受偿主体。明确生态补偿主体是构建生态补偿制度的出发点和落脚点9。苏州市委市政府在关于建立生态补偿机制的意见(试行)中对生态补偿作出明确规定，其中包括:生态补偿“补给谁、谁来补、补什么、怎么补、补多少”的问题。生态补偿主体主要是因增加碳排放而获得经济增益的受益者，理应是支付资金的一方;生态受偿主体是因二氧化碳污染导致经济或利益受损的地方及个人，是接受资金的一方。其中不难发现在碳排放生态补偿政策关系中，资金分配机制是生态补偿制度的核心10，因此，这种涉及资金的利益分配关系也是建立碳排放生态补偿法律制度的首要问题。从纵向补偿关系来看，为实现碳达峰、碳中和的生态目标，部分企业要参与到降碳减排的行动中来，经济发展受到了限制，属于为生态建设做出牺牲的一方，为此获得补偿，但是补偿资金却主要来源于政府给予财政转移支付;从逻辑关系上看，政府承担了受益方应支付生态保护补偿资金的责任，但政府不一定是受益方，碳排放生态补偿者与碳排放生态受偿者的利益关系脱节，二者行政地位不对等，隶属关系复杂，资金配置可能会受到行政偏好影响。从横向补偿关系来看，由于我国不同地区的资源禀赋、区域发展水平、人口数量等减排成本不同，利益配置不均衡也成为强制碳减排市场主要的障碍。有学者研究表明:除云南省外，我国的碳排放格局受经济影响呈东高西低的态势，并且差异明显，几乎所有省份的碳抵扣都小于碳排放。工业起步较早的东部省份与中部省份累计排放大量的碳，是补偿主体，主要为付费方;而经济发展滞后的西部省份由于生态建设要求限制了碳排放从而减少了发展机会，是补偿客体，应受到相应补偿，生态补偿的总体格局表现为“东付西补”11。另有学者以中国 30 个省份的补偿金额做区域横向碳补偿比较得出三种分类，“即须支付横向碳补偿的省份，应退还的省份和相对均衡的省份”12，都是向大气减少碳排放，却出现了省份补偿不一致的情况。如此看来，纵向补偿中政府与企业权利行政地位不对等，横向补偿中不同区域发展快慢有别，导致很容易出现利益分配不均衡的问题。大气作为生态环境的一部分，是所有人类的公共产品，环境权也逐渐被普遍认为是基本人权的平等权，任何时代任何人都拥有享用生态环境的基本权利，都有无差别的平等碳排放权利13，因此，在制定碳排放补偿额度分配方案时坚持公平原则始终是06气候治理的核心焦点。“公平”是指“碳达峰、碳中和”过程中理应兼顾到不同地区和群体之间发展水平的差异14，在碳排放补偿额度的初始分配中贯彻公平原则，需在控排区域之间与排放主体两方面同时推进，同时又要注意保护早期主动减排者的积极性和调动后来者的意愿。(二)碳排放生态补偿制度补偿方式不丰富在生态补偿工作的开展中，采取哪些方式来调整区域不平衡也是一个值得探讨的重要问题。一