基于TOE框架的地方政府预...分析——以中国西部两省为例_何文盛.pdf

地方财政研究 2023 年第 1 期基于TOE框架的地方政府预算绩效管理改革关键因素分析以中国西部两省为例何文盛何忍星（兰州大学，甘肃 730000）内容提要：为了持续深化预算绩效管理改革，需进一步认识预算绩效管理的本质，探究影响预算绩效管理的关键因素。本文通过对中西方国家绩效预算和预算绩效的发展过程分析，明确中国的预算绩效管理本质上是一种政府管理工具，除了优化财政资源配置，更重要的目的是改善与提升政府治理方式和效能。由于预算绩效管理改革的系统性，本文基于“技术-组织-环境”（TOE）模型，构建了预算绩效管理改革影响因素框架（BPM-TOE），并以我国西部地区 G 省和 Q 省为例，分析了技术、组织和环境这三种关键因素对预算绩效管理改革的影响机理。BPM-TOE 框架基本囊括了预算绩效管理改革的各种关键因素，但两省较少提及绩效评价方法和社会公众的影响。今后需重点关注预算绩效管理的改革效果如何衡量、各因素的影响程度如何判断、促进改革的长效机制有哪些以及如何发挥作用等问题。关键词：预算绩效管理政府管理工具“技术-组织-环境”模型关键因素中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)01-0078-13收稿日期 2022-03-31作者简介 何文盛，管理学院院长，教授，博士生导师，研究方向：政府绩效管理、预算绩效管理；何忍星，管理学院博士研究生，研究方向：预算绩效管理。基金项目国家自然科学基金面上项目“财政能力、部门博弈与组织文化对中国地方政府预算绩效管理改革的影响机理研究”（编号：71974087）；教育部人文社会科学规划项目“基于公共价值的地方政府财政支出绩效损失研究：以财政专项资金为例”（编号：19YJA630024）。一、引言“党和政府带头过紧日子”是习近平总书记针对当前财政工作做出的重要指示和要求1。预算绩效管理将绩效理念融入预算过程，是贯彻落实“过紧日子”的关键举措，也是“花钱必问效”的充分体现，不仅有利于改变政府的花钱方式和做事方式，也有助于推动政府治理手段、治理方法和治理制度的变革。2018 年，中共中央、国务院印发 关于全面实施预算绩效管理的意见（以下简称意见），提出“力争用 3-5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。2021 年，国务院印发 关于进一步深化预算管理制度改革的意见，强调“推动预算绩效管理提工作研究78地方财政研究 2023 年第 1 期质增效”。经过近些年的持续努力，各地区出台的预算绩效管理实施工作方案、工作重点、保障措施等在强化支出责任、节约资金使用、扩大评价范围等方面发挥了积极作用，但部分地区仍存在财政部门热预算单位冷、省市县改革进度不一、不同地区的推进成效不均衡、绩效目标编制科学性不高、评价结果与预算安排挂钩难等突出问题，这也影响了全面实施预算绩效管理的整体成效。当前我们对于预算绩效管理的认识有待重新定位，对预算绩效管理改革的影响因素有待深入探究。因此，本文聚焦以下三个问题：（1）预算绩效管理是一项管理工具，还是一项分配工具？（2）地方政府实施预算绩效管理管理过程中受到哪些因素的影响？（3）这些因素如何作用于改革进程？本文从理论和实践出发，重申预算绩效管理的本质内涵，构建预算绩效管理改革影响因素框架（BPM-TOE），结合中国西部 G 省和 Q 省的改革实践，分析关键因素的影响机理。二、预算绩效管理：一项政府管理工具从改革的实践情况来看，当前学术界、实际部门对于预算绩效管理的认识还不统一，各级部门对绩效理念的理解还需进一步加深，本文结合西方经验和中国的改革实践对相关概念进行梳理和辨析，对中西差异进行比较分析，以理解预算绩效管理的本质，并有助于改革实践。绩效预算、绩效预算管理、预算绩效管理三者的之间的联系与区别，源于不同国家理论与实践发展的总结与归纳。在西方，“绩效预算”说法十分普遍，最近已有学者将“绩效预算”重新定义为“绩效预算管理”；在中国，“绩效管理”的思想由来已久，“预算绩效”源于对西方“绩效预算”的学习与借鉴，之后“预算绩效评价”“财政支出评价”经过了一段时期的发展，现今“预算绩效管理”的说法更为普遍。（一）西方：从“绩效预算”到“绩效预算管理”“绩效预算”发源于西方国家。20 世纪初，美国纽约市政局定期提交市政管理与公共工程绩效报告2，这是绩效预算理念的萌芽。1949 年，美国胡佛委员会正式提出“绩效预算”，强调拨款请求要达成的目标、达成目标所需花费的资金以及可用哪些指标衡量达成效果等3，之后许多州也建立了“小胡佛委员会”，相继实施了绩效预算4，这一时期被称为“传统绩效预算”时期，然而由于缺乏立法机关支持、政府会计改革滞后、绩效指标不合理等原因导致传统预算绩效失败3。20 世纪 90 年代，新公共管理运动的发展为绩效预算带来了新生。5在美国，1990 年的 首席财务官法（CFOA），1993 年的 政府绩效和结果法（GPRA）以及副总统戈尔斯主持的国家绩效评审委员会（NPR）推动了绩效预算发展的新一波浪潮4。英国、澳大利亚、新西兰等为代表的 OECD国家也纷纷开展了绩效预算改革。这一时期被称为“新绩效预算”，重视立法机关的参与、政府会计制度的改革、绩效评价指标的完善以及绩效信息的使用等，核心是运用绩效信息和评价结果进行预算分配和决策。3然而，在实践过程中，绩效预算所产生的绩效信息对预算分配和决策的影响十分有限。1997 年，有学者对美国 50 个州的预算官员进行了绩效预算现状和影响的调查，46 个州作出答复，其中表示存在绩效驱动预算（绩效评估结果影响预算资金分配）的 14 个州中，有 10 个州的回复表示不到 3%的机构预算是绩效驱动的。4即使新绩效预算相比传统绩效预算，已取得一系列进步，但难以完全消除政治因素对资源分工作研究79地方财政研究 2023 年第 1 期配的影响3，绩效信息对预算分配的实际影响微乎其微4。有学者转换思考角度，询问绩效预算是管理工具还是预算工具？并认为绩效预算改革作为管理和问责工具则比作为分配工具更受欢迎6。赵早早和何达基（2019）认识到，若将绩效预算改革的目标单一地确定为实现绩效信息切实影响预算决策和资金分配，那么改革将难以成功7。基于此，他构建了一个多层次制度主义框架，分析了不同国家的实施绩效预算的动因与障碍，从实践者的角度提出了制度、组织、部门以及项目层面不同的管理策略，将绩效预算实践重新定义为“绩效预算管理”，强调这一思路应该更加贴近现实。与此同时，他指出绩效预算管理是以预算准备、拨付、执行到评估的整个预算周期为平台，促进实现各种管理、预算以及政策制定目的8。实践也表明，绩效预算还可以节约政府成本、减少重复服务、提高项目有效性、改善部门之间的沟通等。9纵观西方国家从“传统绩效预算”到“新绩效预算”的实践和理论发展，我们可以发现，除了使预算支出更加合理有效，“传统绩效预算”和“新绩效预算”的核心目的皆在于使预算和绩效相联系。两者的区别在于，后者较前者运用了较为有效的实施策略与推进手段，将绩效信息和评价结果用于预算分配与决策。但是，当前大多数国家仅是将绩效结果用于预算协商过程或者将其作为影响预算分配的参考因素之一，并未真正实现绩效结果与预算分配和预算决策挂钩。因此，“绩效预算管理”应运而生，本质作为一种政府管理工具，强调将绩效管理融入预算准备、拨付、执行、调整到评估的预算全周期，以实现政府管理的各种目的。（二）中国：从“预算绩效评价”到“预算绩效管理”在中国，绩效管理和预算管理的思想古已有之。最早可追溯到西周时期，中央机构设置“宰夫”负责审计考核国家“岁出”；春秋战国时期，初设“上计制度”审核监督国家财政收支以考核官员政绩；秦汉时期，“上计制度”已发展成熟并逐步成为一种固定模式；隋唐时期，刑部下设“比部”，建立较为独立的财政收支审查监督机构；明朝万历年间，张居正推行“考成法”考核官吏政绩10；清朝时期，在继承明朝考核制度基础上，又发展了大计、京察、年终密考等为主要形式的文官考核制度11。中华民国时期，尽管国内政治经济形势动荡复杂，但引进了西方的预算管理制度，也是近代文明的开端之一。10新中国成立之后，预算管理和绩效管理也进入了新的发展阶段，但直至本世纪初，才出现真正意义上将绩效理念融入预算管理之中的预算绩效管理思想。进入 21 世纪，广东、湖北、北京、湖南、河北等地开始探索支出绩效评价。122003 年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，拉开了中国预算绩效管理的序幕。2005 年，财政部制定 中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）。2009 年，财政部印发 财政支出绩效评价管理暂行办法。2011 年，财政部印发 关于推进预算绩效管理的指导意见，明确提出“要将绩效理念融入预算管理全过程逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用 的预算绩效管理机制”。2018 年，中共中央、国务院颁布 关于全面实施预算绩效管理的意见，强调将绩效理念、过程、方法和技术融入全过程预算、全方位预算和“四本”预算，以“实现预算和绩效管理一体化”，工作研究80地方财政研究 2023 年第 1 期对中国现阶段实施预算绩效管理进行了统筹谋划和顶层设计。经过十几年的发展，中国预算绩效管理的发展已由以预算绩效评价为主要内容的“试点阶段”转向全过程预算绩效管理“确立阶段”，现已走向新时代的全面实施预算绩效管理阶段。从中国的实践发展来看，预算绩效管理更加注重控制节约公共支出成本、改善预算资金分配固化格局、提高公共服务供给质量、推动财政资金聚力增效、增强政府公信力和执行力等，这也是政府管理改革所要追求的重要目标。有学者研究了 2000年-2018 年中国地方政府实施预算绩效管理对政府行政成本的影响，发现预算绩效管理改革可有效降低政府行政成本规模、提高政府行政成本效益、优化政府行政成本结构13。由此可见，中国的预算绩效管理是将绩效理念和方法融入预算管理之中，不仅追求预算资金分配的优化，更重要的是改善政府治理方式、提升政府治理效能，本质上是一种政府管理工具。三、预算绩效管理：多维度的影响因素作为一个开放而非封闭的系统，政府的预算绩效管理改革受到多重因素的影响：从外部环境看，受到政治、经济、法律等因素的制约7；从内部环境看，受到价值认同、组织资源、部门协同等因素的影响14-15；另外，技术方法的应用与改进也与预算绩效管理改革息息相关16。本文在 TOE 模型的基础上，构建了 BPM-TOE 框架，从技术、组织和环境三个维度分析影响改革的因素。（一）BPM-TOE 框架的构建Tornatzky 和 Fleischer（1990）认为，一个组织对创新技术的采纳意愿和程度取决于技术、组织和环境三类因素，据此提出了“技术组织环境”（Technology-Organization-Environment，TOE）模型17。其中，技术因素主要指技术的优势、成本、复杂性、兼容性等技术特征，包括组织内部已存在和外部可用的技术18；组织因素主要指组织的规模、结构、资源、领导等组织特征；环境因素主要包括政治、经济、社会等组织所处的环境特征19。之后，TOE 模型被广泛用于组织创新采纳行为以及其影响因素研究，公共部门的创新行为也不例外20。改革也是一种创新行为，各级政府实施预算绩效管理改革也是突破和改进原有管理方式、方法的重要举措。基于此，本文借助 TOE 模型，建立各级政府实施预算绩效管理改革的影响因素框架（BudgetPerformance Management-Technology OrganizationEnvironment，BPM-TOE），从技术、组织和环境三个维度归纳影响改革的具体因素（见图 1）。（二）BPM-TOE 框架的分析在 BPM-TOE 框架中，技术因素主要包括预算绩效管理的流程再造、绩效标准设置、评价方法应用以及信息化建设等预算绩效管理本身特征；组织因素主要包括领导重视、组织资源、部门协同、组织文化等组织自身特征；环境因素主要包括政治支持、