49就业与保障2023.4基层机关事业单位编外用人问题探析文/杨固摘要：机关事业单位编外用人问题由来已久，在基层机关事业单位，编外用人问题愈加突出。该问题的产生原因复杂，既有公共事务规模扩大和服务标准提高的客观需求，也有用人单位的相关考量等主观因素，但我国现行人事管理制度的不完善是其产生问题的根本原因。编外用人现象的存在带来了一系列问题，对该问题的治理，可从完善编外用人管理制度设计、落实相关职能部门职责、维护编外人员合法权益、创新管理手段等方面综合发力，确保治理效果。关键词：机关事业单位；编外人员；治理途径改革开放以来，我国经济社会发展迅速，随着经济体制转轨、社会转型的不断加快，政府职能转变和服务型政府建设不断提速，基层政府各个部门承担的公益性服务职能不断增加，因此，对基层人员的需求量越来越大。在机构及人员编制增长受到中央及省级层面严格约束的背景下，政府部门只得采用编外用人的方式解决实际用人需求。基层各机关事业单位是党和政府的末梢，是上级决策和政策的具体执行部门，处于服务群众的第一线，事务性、执行性强是其显著的特点，因此，对人员的使用需求尤其强烈，使用编外人员的现象也更加突出。但由于对编外人员的招聘、使用、管理等各环节缺乏统一而明确的政策规范，编外人员在使用过程中暴露出各种各样的问题，既给基层政府的形象带来了不利影响，也给基层机关事业单位的人事管理工作带来了不小挑战。一、编外人员的概念目前，我国官方对外公开发布的规范性文件中并没有对编外人员这一概念进行统一界定。由此，对于编外人员的概念存在不同的理解：从狭义上理解，编外人员是指没有纳入正式编制管理，但单位直接与劳动者本人签订了聘用合同的人员，即我们通常所说的“临聘人员”；从广义上理解，单位内部未纳入编制管理的人员均可认定为编外人员，即除直接签订劳动合同的临聘人员之外，还应包括劳务派遣人员，这部分人员虽然未直接与基层机关事业单位签订劳动合同，未形成直接的人员聘用关系，但因其工作场所、工作岗位、工作内容、考勤考核与单位内部的临聘人员并没有本质的区别，单位与其仍然构成了事实上的用人关系，应将劳务派遣人员纳入编外人员范畴。此外，目前各单位普遍将内部从事保安保洁、食堂、园林绿化、水电维修所需的物业后勤类工作岗位的人员需求以及一些非全日制的临时性、季节性用工人员需求用服务外包、社会化管理的方式解决，由于这些人员的工作方式及服务内容与劳...
