基层机关事业单位编外用人问题探析_杨固.pdf

49就业与保障 2023.4基层机关事业单位编外用人问题探析文/杨固摘要：机关事业单位编外用人问题由来已久，在基层机关事业单位，编外用人问题愈加突出。该问题的产生原因复杂，既有公共事务规模扩大和服务标准提高的客观需求，也有用人单位的相关考量等主观因素，但我国现行人事管理制度的不完善是其产生问题的根本原因。编外用人现象的存在带来了一系列问题，对该问题的治理，可从完善编外用人管理制度设计、落实相关职能部门职责、维护编外人员合法权益、创新管理手段等方面综合发力，确保治理效果。关键词：机关事业单位；编外人员；治理途径改革开放以来，我国经济社会发展迅速，随着经济体制转轨、社会转型的不断加快，政府职能转变和服务型政府建设不断提速，基层政府各个部门承担的公益性服务职能不断增加，因此，对基层人员的需求量越来越大。在机构及人员编制增长受到中央及省级层面严格约束的背景下，政府部门只得采用编外用人的方式解决实际用人需求。基层各机关事业单位是党和政府的末梢，是上级决策和政策的具体执行部门，处于服务群众的第一线，事务性、执行性强是其显著的特点，因此，对人员的使用需求尤其强烈，使用编外人员的现象也更加突出。但由于对编外人员的招聘、使用、管理等各环节缺乏统一而明确的政策规范，编外人员在使用过程中暴露出各种各样的问题，既给基层政府的形象带来了不利影响，也给基层机关事业单位的人事管理工作带来了不小挑战。一、编外人员的概念目前，我国官方对外公开发布的规范性文件中并没有对编外人员这一概念进行统一界定。由此，对于编外人员的概念存在不同的理解：从狭义上理解，编外人员是指没有纳入正式编制管理，但单位直接与劳动者本人签订了聘用合同的人员，即我们通常所说的“临聘人员”；从广义上理解，单位内部未纳入编制管理的人员均可认定为编外人员，即除直接签订劳动合同的临聘人员之外，还应包括劳务派遣人员，这部分人员虽然未直接与基层机关事业单位签订劳动合同，未形成直接的人员聘用关系，但因其工作场所、工作岗位、工作内容、考勤考核与单位内部的临聘人员并没有本质的区别，单位与其仍然构成了事实上的用人关系，应将劳务派遣人员纳入编外人员范畴。此外，目前各单位普遍将内部从事保安保洁、食堂、园林绿化、水电维修所需的物业后勤类工作岗位的人员需求以及一些非全日制的临时性、季节性用工人员需求用服务外包、社会化管理的方式解决，由于这些人员的工作方式及服务内容与劳务派遣人员存在显著的区别，故一般不将这部分人员认定为编外人员。因此，本文研究的编外人员，是指不使用行政编制和事业编制，由用人单位采取自行聘用或者劳务派遣方式，在执勤执法辅助、基层治理辅助、专业技术辅助或党政事务辅助等辅助性岗位上工作的人员，不包括采用服务外包模式的相关人员及季节性、临时性的用工人员。二、编外人员产生的原因分析（一）公共事务规模的扩大和服务标准的提高随着我国经济社会的迅速发展，人民群众对教育、医疗、文化等公共服务的需求迅速增长。再加上随着服务型政府建设的推进，“放管服”改革和“互联网+”政务服务建设不断推进，中央和省级对基层公共服务的项目、内容、标准、便民等要求越来越精细和规范，而机构编制部门严格控制各基层单位的人员编制数量，各基层公共部门的编制无法根据业务需求的增加及时进行增加。为保障基本公共服务的供给和单位的正常运转，使用编外人员已成为这些单位不得已的选择。（二）扩大人员管理权限的现实考虑一方面，单位内部的在编人员，由于有“编制”这一屏障，只要在没有发生违法违纪等严重问题的情况下一般很难解聘。一些单位的极少数编内人员，不能胜任岗位工作，单位在无法调动其工作积极性的情况下，从保障单位正常运转的角度出发，就只能通过使用编外人员的方式对这部分人员的岗位进行替代。另一方面，当前国家并没有对编外人员的招聘、使用、解聘进行统一规定，由此，编外人员的进入、解聘没有规范、复杂的审批程序和环节，灵活性强，编外人实践总结50就业与保障2023.4员进入单位后往往更服从工作安排、更易管理，一些单位因此也乐于使用；此外，中华人民共和国公务员法和事业单位人事管理条例实施后，机关事业单位落实了“凡进必考”制度，个别机关事业单位负责人为解决亲属、子女及“关系户”的工作，将其直接安排为所在单位的编外人员，这是一个易于操作的现实选择。（三）降低实际用人成本编外人员由于没有取得编制，因此不适用国家规定的机关事业单位人员工资福利标准，其待遇由用人单位与编外人员协商确定。以湖南省长沙市某区政府为例，其区内编外人员的待遇远低于编内人员，编制内人员的年工资福利待遇约为编外人员的 2 至 3 倍，可见，使用编外人员可以降低劳动力成本，节约人员经费支出。（四）现行人事管理制度的缺陷从政策规范角度看，中华人民共和国公务员法事业单位人事管理条例及相关的配套文件颁布实施后，国家对行政编制和事业编制人员管理的制度规范已比较健全。但中央和省级层面，至今尚未制定编外人员管理方面的法律法规或政策文件；从人事管理的组织架构来看，我国的人事管理权限分散在不同的机构中，党委组织部门一般负责领导干部和公务员的管理工作，机构编制部门负责机关事业单位机构设置和编制核定工作，人社部门负责事业编制人员和辖区内企业单位人员的各项人员管理工作，对机关事业单位所聘用的编外人员，没有明确由哪个人事管理部门管理。由于在规章制度层面没有硬性约束，在实际操作层面也就没有明确的管理机构，编外人员长期以来一直依赖于用人单位自行管理，导致编外人员的使用数量、人员素质、进入渠道、使用及管理等均处于一种无序状态，这是编外用人混乱无序现象产生且难以治理的根本原因。三、编外用人产生的问题分析（一）冲击了编制管理制度编制管理制度设计的初衷是希望通过严格的用人计划控制政府规模，减少财政在人员经费上的支出，以求最大限度地将财政资金投入到公共事务和民生事业1。2007 年颁布实施的地方各级人民政府机构设置和编制管理条例，对地方各级政府机构使用的编制种类和编制数额作了明确规定，要求不得突破规定的编制限额用人；2018 年 5 月 11 日，中央全面深化改革委员会第二次会议审定通过的关于地方机构改革有关问题的指导意见，规定“严格各级党政机构限额管理，强化编制管理刚性约束”。基层政府部门在强烈的人员使用需求面前，在使用编内人员受到严格约束的情况下，通过使用编外人员规避上述规定，造成节约财政经费的制度设计初衷无法实现，同时还削弱了编制管理法规政策的权威性，与国家的编制管理制度形成了直接的冲突。（二）影响了政府部门形象国家层面缺乏统一规范的编外人员聘任管理制度，基层政府部门公共事务的复杂性对人员的能力素质提出了很高的要求。但编外人员自身的工作能力素质参差不齐，凭关系、靠照顾进入的编外用人比较普遍，这就导致编外人员进入单位的目的和价值取向多元化。有的编外人员认为单位对其不够重视、待遇低，工作热情低，“做一天和尚撞一天钟”式的混日子，影响了单位的工作效能；有的人员服务群众意识薄弱，工作过程中引发群众投诉2；有的人员自身素质与工作岗位的需求不匹配，工作过程中出现了重大差错，甚至引发负面舆情，给所在单位带来负面影响。（三）不利于盘活存量人力资源目前，并非所有的基层单位的所有工作岗位的工作量都达到了饱和状态，人浮于事、因人设岗的现象在一些单位依然存在。增加的工作任务，这些单位不是通过挖掘内部潜力、盘活存量人力资源的方式来解决，而是直接采取增加编外用工人数的途径来应对，造成编外用人规模越来越大。编内人员不愿意干的苦活、脏活、累活，就由编外人员去做，造成了“正式工看、临时工干”的现象，结果是编内人员拿钱多但干活少、而编外人员拿钱少却要多干活。这既造成现有人力资源的大量浪费又造成了分配上的不公平，在一定程度上伤害了编外人员的工作积极性。（四）难以保障编外人员的权益在待遇方面，编外人员的经费来源渠道并不稳定，有的单位纳入了财政预算、有的由用人单位自筹、有的从项目经费中解决，与编内人员相比，编外人员的工资福利远低于编内人员，普遍存在同工不同酬现象；在社保缴费上，从节约成本出发，用人单位普遍按所在地区企业人员的最低基数标准缴纳“五险”，住房公积金由于是非强制项目基本不缴；在人员日常管理上，考虑到编外人员的流动性和可替代性强，用人单位普遍对编外人员重使用、轻培训，使得他们难以更新知识、提升技能，工作能力不断退化；在职业发展机会方面，部分综合素质优秀的高校毕业生，经过一定时间的实践工作磨砺，个人能力确实能够胜任更加重要的工作岗位，但由于身份的限制，并不能直接转为编内人员，在本单位无法得到进一步的提拔重用，面对个人职业发展的天花板，部分优秀编外人员在得到更好的职业发展的前景和机会后，大都会选择流动到新的单位。四、编外用人问题的治理途径（一）完善制度设计，构建编外用人管理的良性机制从编外用人长期缺乏明确的管理机构这一实际情况出发，具有人事管理权限的各个职能部门要担当作为，形成治理合力，要把编外用人问题纳入统一管理范围，探索建立机构编制、人社、财政等部门与用人单位各司其职、协同负责51就业与保障 2023.4的体制机制3。其中：机构编制部门要对本区域内编外人员的总体规模进行控制，严控编外人员总量；人社部门负责制定编外人员的工资待遇标准，确保同一区域内编外人员待遇基本一致，负责做好编外用人的合规性指导和社会保障服务；财政部门根据编制部门下达的用人计划和人社部门制定的待遇标准安排编外人员经费并列入预算，对于部分单位从办公经费和项目经费中支付人员工资的行为要加强审核和监管；用人单位的主管部门负责本系统所属机关事业单位编外用人计划的汇总、编报、审核和下达，并对本系统内用工单位编外工作人员签订劳动合同、用工情况等实施监管；用人单位负责按有关法律法规和政策落实本单位编外用人的使用管理，包括招录、考核、清退，按规定签订劳动合同、办理社会保险等。（二）强化责任落实，汇聚编外用人管理合力要坚持系统思维，落实各有关职能部门责任，对编外用人问题进行全链条、闭环式管理。经了解，在 2019 年以来的党和政府机构改革中，部分机构的职能职责进行了调整整合，但有部分涉改单位的编外人员限额并未在机构改革中重新核定。因此，编制部门要根据改革后各机构部门的工作内容、职责职能和实际用人需求，更加精细化地核定编外人员使用限额4，对工作内容明显减少的单位，要坚决核减编外人员数量；人社部门要负责对本区域内编外人员的招录渠道和资格条件进行审核把关，原则上要求用人单位面向社会公开招录，对不符合报考条件、不按规定程序进入的编外人员，不予办理劳动合同备案和福利待遇标准核定，避免用人单位在编外人员进入渠道上的暗箱操作和腐败行为；用人单位的主管部门要切实担负起编外人员管理的主体责任，一是对增加的工作任务，指导用人单位科学统筹编内编外人员力量，主要通过从内部挖掘潜力、调动现有人员工作积极性的途径解决；二是确属内部挖潜仍无法解决、用人单位要求增加编外人员的，主管部门要对增加编外人员的合理性进行全面审查，要指导督促用人单位以机构编制文件中明确的工作职责和可量化的各项工作数据为基本依据，编制详细的编外人员工作岗位说明书，要将工作岗位应具备的任职条件、工作任务、工作内容细化、具体化。（三）坚持以人为本，维护编外人员合法权益鉴于编外用人这一现象暂时无法彻底解决，可从以下几方面着手，依法合规地维护编外人员合法权益，调动其工作积极性。一是合理提高编外人员福利待遇，具备实施同工同酬条件的单位应实施同工同酬，避免因相同工作岗位、相同工作条件因待遇差距过大抑制编外人员积极性和创造性的情况。暂不具备实施同工同酬条件的单位，人社、财政部门应制定科学合理的福利待遇政策，增强编外人员对单位的心理认同感。二是要畅通职业发展通道，对编外人员应实施分级管理，科学划分编外人员工作岗位等级，合理设置层级，每一岗位层级均与工资待遇挂钩，达到规定的条件和年限及时办理岗位层级晋升5。三是加强日常教育培训，特别是对一些安排在专业性和技术性较强的岗位上的编外人员，用人单位应将其纳入单位日常教育培训计划，使其与编内人员同等接受教育培训，提升编外人员工作能力和工作队伍整体素质。四是规