基于SFIC模型的电视问政协同治理问题分析_李天宁.pdf

第 卷第期 年月 科技和产业 ，基于 模型的电视问政协同治理问题分析李天宁（中国科学院大学 公共政策与管理学院，北京 ）摘要：以协同治理为理论基础，运用 模型，从起始条件、催化领导、制度设计和协商过程个方面研究发现，电视问政在主体参与动力、政府作用发挥、制度设计建构、持续常态发展方面存在不足。为回应以上问题，提出构建主体激励机制、政府促进机制、选题监督机制和长效持久机制的对策。关键词：电视问政；协同治理；模型中图分类号：文献标志码：文章编号：（）收稿日期：作者简介：李天宁（），女，河北唐山人，中国科学院大学公共政策与管理学院，硕士研究生，研究方向为政府管理。随着社会问题的复杂化和公民参政议政意识的提升，电视问政交流平台应运而生且不断发展。相比于传统政府反馈机制来说，电视问政提供了公开的场景和更加广泛的平台，丰富了公民表达诉求的形式，公民、政府等利益主体齐聚一堂，而媒体则作为中间人的角色，起到监督调和的作用。电视问政产生之初以监督类为主，让官员直接站在台前接受媒体的监督和观众的质询。然而要真正解决社会问题，监督问责有效但不能解决所有问题，还需要常态化的官民沟通和民众参与监督。基于这一观点，协商类电视问政应运而生，比较具有代表性的是杭州市的 我们圆桌会 和北京市的 向前一步。年国务院办公厅印发 关于全面推进政务公开工作的意见，此后网络问政、电视问政等模式成为政府政务公开的重要手段。但目前的电视问政发展还属于探索性阶段，没有形成制度化规范化的体系。如何规范电视问政过程，发挥电视问政作用，是需要多参与主体集中探讨、共同解决的问题。本文将协同治理理论中的 协同治理模型作为研究视角，探究国家电视问政发展面临的困境，并提出电视问政协同治理的发展路径。文献综述电视问政指的是政府通过电视平台，与公民和其他相关利益方探讨公共事务、进行公共协商、接受公共监督的政治传播活动。国内学者在已有文献中梳理了电视问政目前发挥的作用：培育公民的参政意识和参政能力，增强公民的民主意识和权利意识；提升政府公共服务的供给质量，增强政府的服务和责任意识，帮助政府提升治理水平和公信力。但同时也指出了电视问政目前存在的一些问题：公民参与的内驱力欠缺；电视问政主要依靠行政主导，没有形成一种常态化的问政机制；问政的评价落实机制具有局限性，无法保证问政效果；问政主体之间互不信任，导致开展问政的过程进行困难。协同治理的理念最初诞生于 世纪 年代。产生的原因是传统的“命令控制”管理模式无法解决多样化复杂化的社会问题，同时公民自身的参政意识与参政能力得到了提升，有更高的意愿参与社会生活。人们在实践中逐渐发现公共事务已不再仅仅是政府机构的事情，而是通过由公共机构、私人机构和非营利组织共同组成的伙伴关系和网络来实现。关于协同治理的概念，和 将其归纳为“一种治理安排，其中一个或多个公共机构直接让非国家利益相关者参与正式的、以共识为导向的、审慎的集体决策过程，旨在制定或实施公共政策或管理公共项目或资产”，等则补充了“多伙伴治理”的概念，包括国家、私营部门、民间社会和社区之间的伙伴关系，还包括参与集体资源管理的各种基于社区的协作，政府间协作结构。目前学界已经有了运用协同治理理论研究电视问政的一些尝试。张立荣等较早跳出了研究电视问政普遍使用的新闻传播视角，将其作为“城市治理创新平台”进行研究，并将城市治理定义为城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中 相 互合 作 的 利 益 整 合 过程。汪迎忠在以杭州市 我们圆桌会 为例介绍协商式电视问政时，提出了节目的创新特征具有以下个特点：话题选择的公共性，参与主体的平等性，协商讨论的开放性，价值导向的建设性，结果反馈的有效性。程晟则从政府的角度，运用善治概念，提出培育公共精神，实现社会共治；搭建参与框架，实现协同治理；强化问效反馈，实现有效治理，最终建立善治政府。以上学者的研究中，涉及多主体参与、理性协商、解决城市公共问题等，这些要素都与协同治理的理念不谋而合。图 协同治理模型通过现有文献的梳理可以得到，目前国家电视问政在解决社会问题、保障公民权益方面发挥了一定作用，但是依然存在主体之间不信任、公民参与积极性不高、政府依靠行政力量主导、评价体制不健全的问题。而电视问政这一问题，与协同治理概念中的“目的在于解决公共问题”“多主体参与”“追求共识”“集体决策”等要素相契合。因此，要提升电视问政的效果，可以从协同治理的视角进行分析，着眼于协同主体、协同过程以及各主体之间的互动关系。目前学界已经开始尝试运用协同治理的概念分析电视问政的问题，但是理论化程度还不够高，大多基于现实经验。本文尝试采用协同治理的理论模型对电视问政进行分析，提升研究的规范性与创新性。电视问政协同治理的理论框架构建本文选取的 模型是协同治理领域的经典模型，如图所示。这一模型是由 和 对 个来自不同国家、不同政策领域的案例进行“连续近似分析”（）总结得出的。模型提出了影响协同治理效果的个因素：起 始 条 件（）、催 化 领 导（）、制 度 设 计（）和协同过程（），协同过程是整个模型的核心，而其他部分则为其设定背景或进行影响。整个协同过程是非线性的，因此将其表示为一个循环。模型超越了以往跨部门协同模型对协同过程描述不清的缺陷，对协同过程以科技和产业 第 卷第期及参与者的互动给予了充分的关注。在对协同治理的分析模型进行梳理后，选择 模型作为电视问政案例分析的模型，主要有以下几个原因：模型与已有的协同治理理论契合度比较高；模型由两位学者梳理大量的文献获得，案例涉及的领域也比较广泛，因此在解释协同治理的案例上，具有比较高的普适性；模型在协同过程中首次应用了环形结构，相对形象地反映了协同过程的复杂和协同各方的互动；已有在经济合作、共享单车环境保护、图书管理等领域对 模型的成功应用案例 。目前的文献中还未涉及用 模型对电视问政这一领域进行研究，这也是本研究的创新之处。起始条件协同治理参与主体的社会资本是否平等和初始的信任水平高低，会共同影响协商主体的参与积极性强弱。电视问政的参与主体涉及面比较广泛，有不同身份的公民、社会组织、基层群众自治组织（村委会、居委会）工作人员、政府部门工作人员和协商领域的专家等。不同协商主体对议题的了解程度和表达自身诉求的能力、渠道畅通程度也存在差别。这与参与主体之间的交流情况，共同影响了不同主体对电视问政的参与动机。催化领导虽然“无人协助”的谈判有时是可能的，但对文献的分析有力地证明了，促进型领导对于将利益相关者聚集在一起并使他们以合作精神相互参与是重要的。政府在整个电视问政的过程中，既可以充当过程中的推动者，将多方参与主体召集起来，使得协商成为可能，维持协商过程的完整性；也可以充当结果中的调解人，如果利益相关者无法在调解的帮助下达成共识，政府可以制定一个解决方案，以更加直接的方式推动议程。制度设计制度设计在这里指的是合作的基本协议和基本规则，这对合作过程的程序合法性至关重要。电视问政除了保障协商过程的顺利进行之外，事前的参与机制和事后的监督评价机制也是必不可少的。协商过程前，如何做到广泛包容所有受该问题影响或关心该问题的利益相关方？协商过程后，如何完善电视问政的评价机制和监督机制，持续关注电视问政解决实际问题的效果？是电视问政制度设计需要解决的问题。另外，在电视问政的过程中，为保障观众对节目的信任程度，整个程序的透明度至关重要。制度设计应保证透明的协同过程、明确的角色和职责以及透明的利益分配。协同过程 模型指出，协同治理的过程是环形的而非线性的。面对面的对话是进行有效合作的必要条件，电视问政的参与主体如果不能实现面对面的对话，就无法进行有效的合作。在面对面的谈话中建立政府、公民与社会组织的信任，是协同治理前期最重要的工作。信任建立后，各协同主体在协同的流程中对过程实现共同控制，就电视问政的议题形成对问题的统一定义，确定清晰的目标和价值，从而达成阶段性的成果。取得的“小的胜利”能够进一步促进双方对话，增进信任，从而形成协同治理的良性循环。协同效果协同治理给电视问政中参与治理的各方描绘了一幅更好的愿景，可以更好地扩大民主参与，实现各方共赢。但电视问政的协同治理是否能够发挥出这样的效果，还需要在领导角色的促进下，保障各方参与者权益，完善制度设计与规范协商过程。根据上文分析和 的理论模型，构建了电视问政协同治理的理论框架，如图所示。电视问政协同治理的现实困境电视问政在解决公民诉求方面发挥作用的同时，也在实际运行中存在一些问题。利用上文分析的 模型，从起始条件、催化领导、制度设计和协同过程个角度分析电视问政中协同治理的现实困境。起始条件 电视问政参与主体动力不足电视问政的协同治理涉及的主体比较广泛，主要涉及公民、政府工作人员、媒体、专家等主体。在参与主体方面，电视问政的协同治理遇到的问题主要是参与者的参与动机和参与能力不足，以及在前期交涉中建立了怎样的关系。下文从公民和政府两个主 要的 参 与 主 体 来探讨起始 条 件 中 存 在 的问题。首先，参与者的参与动机和参与能力不足。从公民角度来看，由于电视问政的协商议题属于公共问题，并不直接关系到每位公民的个人利益。因此公民花费时间精力进行参与的意愿相对较低。此外，部分公民即使在具有参与问政意愿的前提下，依然可能限于自身的文化水平，或者受到“数字鸿沟”现象的影响，难以使用数字技术参与公共生活，无法找到渠道反馈自己的意见。从政府角度来李天宁：基于 模型的电视问政协同治理问题分析图电视问政协同治理的理论框架看，在众多监督类问政节目中，虽然能够正确对待媒体，接受媒体和公众监督的领导干部还是多数，但不可否认的是，不知如何面对媒体和回避问题排斥参与问政的政府官员依然存在。另外，为了追求问政节目的冲突性，提升观众对节目的关注度，问政节目倾向于选择当地的“一把手”进行参与，这就导致负责宏观制度管理的“一把手”对问政公民生活中遇到的微观问题不尽了解，从而使问政节目失于精准。从中可以看出，作为重要参与者的公民和政府工作人员，都在参与动机和参与能力方面存在一些障碍。此外，在前期交涉中建立的关系也会影响到协商过程中信任的建设。在电视问政协同各方前期交流已经产生矛盾的前提下，要建立信任关系就需要付出更多的时间成本进行协商。例如在一些社区问题的案例中，业主之间或者业主和居委会间在前期沟通时产生嫌隙，在这样的前提下，双方要相互理解达成共识，很大程度上依赖第三方调解人的作用，而在协商民主中，担当这一任务的通常是政府。催化领导 政府的推动和调节作用发挥不足目前的电视问政节目很多都是由政府牵头，在行政力量的主导下设立的，可以说政府领导的推动对电视问政的产生和发展起到了重要的推动作用。但政府在协同治理过程中发挥的作用依然存在不足，主要体现在履行推动者和调解人的职责上，政府存在进一步的改进空间。在政府的推动者职责履行上，虽然政府做到了将各个参与主体召集起来，参与到协商过程中，但是在激发各方积极性、鼓励多方参与、激发协商精神上比较欠缺。政府如何采取措施激发公民、社会组织等主体在电视问政的积极性，提升各方的参与效果，而不是仅仅将电视问政的节奏掌控在政府和媒体手中，是一个需要解决的问题。政府的调解人职责主要是要求在协同过程陷入僵局，协同各方无法达成共识的情况下，确保共识过程形成的完整性，尽可能制定一个暂时性的解决方案，推动合作进程继续向前发展。在电视问政的实际进行过程中，当谈判陷入僵局时，政府提出的解决方案往往相对比较粗糙，更像是一个督促日后进行整改的承诺，再加上电视问政的监督反馈机制不够健全，现场制定的解决方案实际效果很难得到保证。科技和产业 第 卷第期 制度设计 电视问政缺乏制度化建构为了研究电视问政的制度化水平，通过北大法宝数据库，以“电视问政”为标题，检索得到相关政策文件 条，其中地方规范性文件份，地方工作文件 份。在以上 份文件中，其中份涉及电视问政的事后整改问题，份是部门将要参与电视问政节目