大城市流动摊贩疏导区的演变...型与机制研究——以广州为例_黄耿志.pdf

城市治理【文章编号】10063862(2023)02011008110城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023大城市流动摊贩疏导区的演变类型与机制研究 以广州为例黄耿志1，2袁雪松1李晴1刘婉博1谢天1(1中山大学 地理科学与规划学院，广东 广州，510006;2南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)，广东 珠海，519082)【摘要】在后疫情时期就业压力剧增的背景下，地摊经济治理成为城市规划和管理研究的热点。广州在 2010 年实施的疏导区政策是城市摊贩治理的创新实践，实现了空间秩序与民生就业的平衡，但广州疏导区面临着数量萎缩和形式重构的问题。针对这个问题，对疏导区的演变状态和机制开展了研究。研究发现，疏导区存在多种发展状态，包括夭折型、衰落型、存续型和升级型等 4 类疏导区。某一类型的疏导区可能转变为另一类型的疏导区，发生转变的原因主要在于外部环境变化与内部经营因素对疏导区的存在价值和经营效益产生了影响。分析了每类疏导区产生的主要原因，并从兼顾发展和社会公平的角度探讨了疏导区规划和建设的政策启示。【关键词】非正规经济;流动摊贩;地摊经济;治理;疏导区【中图分类号】F299.23【文献标识码】A基金项目:国家自然科学基金项目(42122007);广州市科技计划项目(202102020272)0引言非正规经济的增长是 21 世纪世界城市化进程中最引人注目的现象之一1。联合国将非正规性与贫困列入 2030 可持续发展目标(SDGs)的挑战之一2。据估计，全世界有20 亿人从事着各种各样的非正规就业，占全球经济活动人口的比例超过60%3。伴随快速城市化过程，中国就业也经历着非正规化的转变4，2017 年非正规就业规模达到1.59 亿元，生产的产值占 GDP 比例达到 20.6%5。虽然非正规经济对就业和经济增长起到了积极作用67，但是关于它的治理一直是一个难题。简单的放任不管和正规化治理都难以起到良好的成效8。国际劳工组织因此专门发起一项非正规经济治理计划，目的是收集成功的地方实践，为完善非正规经济治理提供经验基础9。流动摊贩是发展中国家城市最普遍的非正规经济活动10。它的存在对缓解城市失业和贫困、促进城市文化多样化、降低城市生活成本等具有正面意义1113。然而，由于流动摊贩占用城市公共空间，并对城市交通、食品安全和卫生环境秩序产生不良影响，其存在备受争议14。总体上，社会公众和学者认为流动摊贩的存在有其合理性，因此问题的焦点不在于如何取缔，而是如何通过治理达到城市秩序与就业生计的平衡1516。这个问题吸引了城市规划研究领域的诸多关注1719。在中国，尤其在 2020 年国家为应对后疫情时期就业压力问题而放松地摊经济管制以后，摊贩治理成为了城市发展研究的热点2022。本文通过跟踪分析广州流动摊贩疏导区治理的实践，以期完善摊贩空间治理理论。2010 年，广州在国内较早提出了流动摊贩治理的疏导区模式 在城市某些地段划出一定的空间给予摊贩经营，从而实现正规化管理23。相比消极的驱逐和取缔，疏导区是一项积极的包容式治理模式，它不仅保护了底层群体赖以生存的生计手段，而且解决了摊贩流动造成的空间失序问题。在当时多数城市采取取缔政策的背景下，广州疏导区是一项具有进步意义的治理试验。但是，疏导区模式在实践过程中也暴露出不足。研究发现，疏导区虽然为摊贩经济提供了稳定的经营环境和制度保障，但同时也削弱了流动摊贩的低成本、流动性、灵活性等非正规经济优势2425。这种正负效应影响着疏导区的“生”与“死”。因为当负效应造成区内摊贩经营效益低而无法维持生计时，必然导致摊贩离开疏导区、转向非正规化;反之，当正效应促使区内摊贩能够维持生存和发展时，疏导区得到持续发展。因此，有些疏导区走向衰落或消亡，而有些疏黄耿志等:大城市流动摊贩疏导区的演变类型与机制研究 以广州为例城市治理城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023111导区继续发展。由此提出的问题是，什么样的疏导区可能走向衰落抑或存续?其变化受什么因素影响?尽管现有研究对疏导区治理开展了较多研究，但对疏导区的变化问题尚未予以关注。本文以广州为例，对处于不同发展状态的疏导区开展研究，揭示城市摊贩疏导区演变的类型和机制，为完善摊贩治理政策提供理论基础。1研究方法本研究的实地调查完成于 2021 年 2 月至 11月，分为三个阶段。第一阶段的调查目的是掌握全市疏导区的总体发展状况，通过与广州城市管理委员会、区城市管理部门负责人的访谈，获得疏导区的相关政策、管理和发展状况等信息，了解摊贩治理政策的历史和现状。第二阶段是根据全市疏导区现状和管理部门的建议，对 6 个疏导区进行实地考察(表 1)，发现疏导区存在撤销、衰落、稳定、转型等 4 类发展状态。撤销类是指在设立之后因各种原因而遭到取缔的疏导区，衰落类是指由于经营存在较大困难而逐渐萎缩乃至消亡的疏导区，稳定类是指持续存在的疏导区，转型类是指发生市场化转型和升级的疏导区。第三阶段是选取源溪疏导区、洪德路疏导区、沥滘疏导区和贝岗疏导区等分别代表以上 4 类发展状态的案例开展专门调查，目的是分析疏导区演变的影响因素。调查对象包括三类:一是疏导区管理人员，主要了解疏导区的现状、问题和发展前景等;二是经营者，主要了解其进入疏导区的意愿、经营状况及未来计划;三是周边居民，主要了解疏导区对社区的影响以及居民的评价。表 1调查疏导区的基本信息疏导区名称经营时间主要经营产品发展状况源溪疏导区06:0018:00果蔬、日用百货撤销广园东疏导区06:0018:00果蔬、杂货小商品衰退洪德路疏导区06:0018:00文具、工艺品、日用百货衰退沙湾疏导区16:0024:00水果、服装、杂货稳定沥滘疏导区06:0020:00日用品、衣履缝补、果蔬稳定贝岗疏导区17:0003:00各类小吃转型资料来源:作者调查整理2流动摊贩疏导区的模式与数量变化虽然疏导区治理在 2020 年地摊经济管制放松之后才引起广泛关注，但它并非新鲜事物。早在2010 年，广州就已经改变取缔政策，实施了“疏堵结合”的积极政策，提出了在城市适当地段建立疏导区来规范摊贩经营的治理方案。当时的背景是2008 年全球金融危机对中国的经济和就业产生了影响。疏导区政策承认了摊贩存在的合理性及其对社会稳定的意义，改变了以往仅考虑市容市貌的绝对取缔态度，寻求城市空间秩序与民生就业需求的平衡。由于土地资源稀缺和地租昂贵，大城市疏导区治理的关键在于可供利用的空间资源。在广州，疏导区一般设置于闲置的公共空间，选址须满足 4 个条件:不影响交通秩序和防火安全、不影响市容环境卫生、不影响周边居民正常生活、摆卖物品不与周边固定商户销售的商品雷同。这些要求不仅决定了疏导区的区位，而且很大程度上影响着疏导区的发展命运。如果外部环境发生变化而导致已建成的疏导区影响到城市环境、生产生活秩序或城市建设工程，疏导区将面临被撤销的可能。在外部环境稳定的条件下，疏导区发展也会受到所处区位环境和其他经济社会因素的影响。自 2010 年以来，广州的疏导区数量经历先增加后减少的过程，从 2012 年 67 个增加至 2015 年的147 个，后减少至 2020 年的 60 个，其中越秀区、天河区、海珠区、番禺区、白云区、黄埔区、荔湾区等中心城区和近郊区不同程度地减少，南沙区、增城区、从化区等远郊区有所增加(图 1)。除了总数减少，疏导区萎缩还表现在经营范围面积的缩小，如某些疏导区的部分空间被改造为停车场和公园等其他用途。从宏观角度来说，广州摊贩疏导区的整体萎缩有三个原因。首先，在日益严格和规范化的管理制度下，大量选址不合理或因经营活动对城市生活带来明显负外部性的疏导区被取消。这类疏导区的萎缩多来自政府的强力作用，是一个突变的过程。城市治理黄耿志等:大城市流动摊贩疏导区的演变类型与机制研究 以广州为例112城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023其次，部分疏导区的经营相对低端，不能满足社会经济快速变化产生的新消费模式和需求，如对实体店造成冲击的网购经济也影响了摊贩经济，导致区内摊贩因亏损而退出。第三，随着经济社会发展，就业门类日益增多，一些非正规就业机会(如外卖骑手、代驾等)的收入高于摊贩经济，导致一些有工作技能和经验的从业者退出摊贩，造成疏导区摊贩数量减少。后两类疏导区的萎缩主要表现为摊贩个体逐渐退出疏导区，是一个缓慢发生的过程。此外，近 3 年来因新冠疫情而采取的封控措施也对疏导区经营产生了不可忽视的影响。3流动摊贩疏导区的演变类型与特征在整体萎缩的态势下，不同疏导区呈现了不同的演变方向。有些疏导区直接被撤销而不复存在，有些疏导区虽存续，但因城市更新、土地开发等外部环境变化产生的影响而处于难以为继的困境，有些疏导区继续存在但其形式已经在市场力量推动下发生转型和升级。根据疏导区发展的状态和形式，可将疏导区归纳为夭折型、衰落型、存续型和升级型等 4 种类型(表 2)。图 1广州市辖区流动摊贩疏导区的数量变化资料来源:广州市城市管理和综合执法局表 2流动摊贩疏导区演变的类型与特征类型特征典型案例所在区夭折型因城市建设发展需要或经营出现违规问题、产生较大负面影响而被政府撤销的疏导区。源溪疏导区荔湾区衰落型由于经营环境发生变化，摊贩因经营亏损而搬离疏导区，导致疏导区大量空置而面临被撤销的可能;通常处于人流量不足的环境，吸引力较弱。洪德路疏导区海珠区存续型目前仍在正常运营的疏导区;大多数处于政府所有土地，如公共停车场或高架桥底下空间等，由城管部门管理，是较普遍存在的疏导区类型。沥滘疏导区海珠区升级型升级为综合市场或商业街，按市场运作模式经营的疏导区;大多使用村集体土地，由城管部门委托第三方公司或村集体负责运营，选址通常在人流量大的地方，经营状况相对良好。贝岗疏导区番禺区资料来源:作者调查整理3.1夭折型疏导区以源溪疏导区为典型案例，位于荔湾区南源街道源溪社区，北临东风西路，西临内环路，设置于废弃的铁路专线旁边(图 2)，充分利用了闲置公共空间。2012 年设立初期，摊位数量为 60 个，后经扩建增至 100 多个，主要售卖蔬果和其他日用品。由于社区人口以生活困难群体和外来人员居多，疏导区便宜廉价的商品颇受欢迎，成为全市示范疏导区之一。然而，2015 年因铁路专线的拆除与铁路用地的市政化改造需要，源溪疏导区被撤销。这个变化一方面反映政策制定者在设置疏导区时对外部环境因素考虑不足，一方面也折射出疏导区在城市发展中的临时性和次要性 政府可以根据城市发展需要随时对疏导区进行增设或拆除。除了因城市建设需要而被撤销外，有些夭折型疏导区是因自身造成噪音、环境脏乱等负外部性而遭到周边居民投诉，政府迫于压力而予以撤销。少部分夭折型疏导区因自身存在违法违规经营问题(如销售违禁品)等而被政府取缔。可见，疏导区夭折主要是受政府强制力的影响，这一特点也意味着夭折型疏导区可以在政府干预下而得到重建。例如，由于在满足社区日常生活消费需求方面扮演了重要作用，源溪疏导区在地块改造完成后得到了重建。3.2衰落型疏导区以洪德路疏导区为典型案例，位于海珠区南华西街，北临同福西路，东临内环路，设立于社区中心黄耿志等:大城市流动摊贩疏导区的演变类型与机制研究 以广州为例城市治理城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023113位置的洪德六巷东侧空地上，靠近后乐园街小学(图 3)。成立初期有 50 个摊位，主要售卖日用百货以及文具等学习用品。然而在调查期间，空置率极高，仅剩 6 个销售蔬菜水果的摊档，且经营状况普遍较差，处于破败衰落的状态。周边环境变化引发的客流量急剧减少是洪德路疏导区衰落的最主要原因。该疏导区的发展主要依赖附近的洪德七巷小学，学生与接送学生的家长构成疏导区的主