从传统营商环境走向“数智化”营商环境_王正新.pdf

理论探索 2023年第2期（总第260期）经济研究收稿日期 2023-01-12基金项目 浙江省哲学社会科学规划领军人才培育课题“数字经济赋能共同富裕示范区建设的异质性政策效应研究”（22QNYC17ZD），主持人王正新。作者简介 王正新（1981-），男，江苏高邮人，浙江财经大学经济学院教授、博士生导师，主要研究方向为经济预测与政策评估方法、产业结构理论与政策、数字经济。刘俊（1993-），男，安徽安庆人，浙江财经大学经济学院博士生，主要研究方向为跨国公司与国际投资、营商环境。从传统营商环境走向“数智化”营商环境王正新刘俊（浙江财经大学，杭州310018）摘要 在数字经济时代，传统营商环境正面临着改革增量空间减小、各类数据难联通、营商政策供需匹配难度大、评价方式存在局限等诸多困境。以大数据、云计算、区块链、物联网、人工智能为代表的新一代信息技术的不断涌现为破解传统营商环境的困境，进而实现数智化变革创造了条件。“数智化”营商环境是指伴随着新一代信息技术的深度融合，企业、个人等市场主体在经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件的数智化集成。其主要特征包括：数字技术深度赋能营商环境，大幅拓展营商环境优化空间；数字资源高度整合，“信息孤岛”连成“数字大陆”；数据价值充分挖掘，精准满足市场主体营商政策需求；全景式无感监测普及应用，营商环境评价方式实现颠覆式创新。“数智化”营商环境建设需要从战略认知、技术基础、平台构建、组织建设、法制保障、开放交流等多个方面入手，全方位提升我国营商环境数智化水平。关键词 传统营商环境，“数智化”营商环境，数字经济中图分类号 F061.3文献标识码 A文章编号 1004-4175（2023）02-0112-08党的二十大报告强调指出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 中也提出“构建一流营商环境”的重大战略部署。作为衡量一个国家或地区国际竞争力的重要指标，营商环境在新一轮经济全球化中扮演着十分重要的角色。在开放经济条件下，营商环境更是吸引人才、技术、创新等生产要素跨国流动与集聚的关键1-3。面对国际经济形势复杂多变，各国竞争日趋激烈的现实背景，我国坚持把推进营商环境改革作为保障经济高质量发展的重要基础。然而，伴随着改革的不断深入，传统营商环境也面临着改革增量空间减小、各类数据难联通、营商政策供需匹配难度大、评价方式存在局限等诸多困境。在数字经济时代，以大数据、云计算、区块链、物联网、人工智能为代表的新一代信息技术从技术层面取得不断突破的同时，也为传统营商环境的数智化变革提供了新机遇。面对营商环境演变的新趋势、新特征，如何更好谋划营商环境的未来建设，为我国打造国际一流营商环境抢占先机，成为摆在学界面前亟需回应的重要问题。本文系统分析了传统营商环境面临的主要困境，基于营商环境领域的实践探索，提出了“数智化”营商环境概念及其基本特征，并从战略认知、技术基础、平台构建、组织建设、法制保障、开放交流等多个维度深入探讨“数智化”营商环境的建设路径，对于丰富营商环境领域研究 112理论探索 2023年第2期（总第260期）经济研究成果，提供前瞻性思考和启发，加强我国“数智化”营商环境建设，以更好构建国际一流营商环境，具有重要的理论和现实意义。一、传统营商环境的困境及其“数智化”变革前景“营商环境”一词源于世界银行集团国际金融公司的“Doing Business”项目调查4 1。世界银行自2003年起发布年度营商环境报告并公布排名，激发各国进行营商环境改革优化5。迄今为止，世界银行营商环境报告在其衡量的10个商业监管领域已经触发了 3500余项改革4 11，对全球营商环境整体水平提升起到了重要作用。然而，随着数字渗透程度的不断加深以及数字经济的蓬勃发展，传统营商环境评价体系已经落后于数字时代趋势，亟待进行变革创新。2022 年 2 月，世界银行发布宜商环境（Business Enabling Environment，简称 BEE）评估体系项目说明，标志着世界银行营商环境评价体系走向新阶段。在具体指标设计方面，BEE评价体系基于市场主体的生命周期流程制定，指标领域涉及市场准入、获取经营场所、获取金融服务、纳税、解决商业纠纷、办理破产等十个方面，而数字技术作为跨领域指标贯穿于十个主题指标之中6-7，充分体现了世界银行营商环境评估对数字技术应用的重视。基于制度性交易成本视角定义的传统营商环境，其侧重点在于聚焦市场主体生命周期各环节中面临的体制机制性因素，强调通过营商环境改革削减市场主体生命周期过程中的各类程序、时间和费用，从而优化地区营商环境，增强经济发展活力。随着近年来对营商环境改革的加速推进，我国已经成为自2005年以来营商环境改善幅度最大的经济体之一。2020年7月，世界银行发布营商环境专题报告，积极评价我国的营商环境改革成效，为全球其他经济体的营商环境改革优化工作提供了重要参考和借鉴。从地方层面来看，2017 年以来，我国北京、上海、浙江、江苏、广东等各个地区也进行了广泛的、多轮次的营商环境改革。2022年，作为我国首批营商环境创新试点城市，上海、北京、重庆、杭州、广州、深圳相继出台营商环境创新试点实施方案，我国营商环境改革全面开展并向纵深推进。随着我国营商环境改革不断持续深化，系列问题和困境也逐步显现，亟待变革破解，主要体现在以下几个方面。（一）改革增量空间减小，部分重点指标难突破基于物理空间进行的行政审批、商事制度改革等传统营商环境优化措施具有改革边际效应递减的特征。伴随改革进程的推进，行政审批事项削减的增量空间将不断缩小，改革的边际效益将接近改革的峰值，改革边际成本也将逐步增大8。互联网技术的引入将众多常规高频的政务服务事项实现了“网上办”“掌上办”，但以削减制度性交易成本为核心的传统营商环境改革措施同样面临改革边际效应递减的挑战，如部分地区通过在开办企业环节全面推行“一表填报、一网通办、一窗领取”等新模式，已经实现了较高的改革饱和度，如果仍然采用压减事项办理程序、时间和费用的方式推进，必然难以获得突破性的改革收益。另一方面，尽管近年来我国在营商环境优化方面取得不俗成绩，营商环境排名已进入全球前35名行列，但部分营商环境关键指标与国际前沿水平相比仍存在短板和弱项，特别是在获得信贷、纳税、跨境贸易、办理破产等指标方面，相较于国际前沿水平仍有较大提升空间。（二）各类数据难联通，“信息孤岛”现象待破解目前我国国家层面已逐步构建政务数据共享协调机制，但部分政务部门尚未明确政务数据统筹管理机构，不同地区政府部门间的数据库联通程度也有待提高，缺乏完善高效的跨地区、跨部门决策和协调机制。政务数据标准规范体系也亟需完善，基层仍存在数据重复采集、多次录入和系统连通不畅等现象，影响了政务数据的统筹管理和高效共享。同时，各地的政务云平台建设与管理不协同，政务云资源使用率不高，缺乏一体化运营机制，跨地区、跨部门、跨层级的数据综合分析需求难以满足。伴随着数字渗透程度的不断加深，各类营商政务数字资源呈指数级的增长，但因制度与技术等原因，“信息孤岛”仍部分存在。“信息孤岛”现象在影响政府决策效率提升的同时，也提高了市场主体的营商办事难度，不利于地区营商环境改善。如何打破“信息孤岛”，更好地激发数据要素活力，成为未来营商环境建设要破解的核心难题之一。（三）营商政策供需匹配难度大，政策供给精准性不足从营商政策供给层面来看，尽管我国各级政府部门出台了各类相关政策，但由于不同市场主体的营商政策需求存在差异以及信息不对称、信息迟滞失真等原因，政策落地的实际效果与市场主体现实需求之间往往存在鸿沟，营商政策供给的精准性有 113理论探索 2023年第2期（总第260期）经济研究待提升。各行业在数字化转型加速的同时，也对营商环境建设有着更高诉求，处于经济转型阶段的市场主体对营商政策的需求已经不再是同质化，而更多的是个性化和精准化。传统的仅仅局限于提高政府内部行政效率的数字化技术已经不能满足以市场主体为中心的战略需求，政务服务能力落后和迟滞问题逐渐凸显。伴随外部环境的快速变化和市场竞争的日趋激烈，市场主体对于高质量发展所需的营商政策诉求也更加多元多变，营商政策供给与市场主体现实需求的匹配难度不断提高，一些市场主体关切的重要问题难以迅速得到政策反馈，严重影响了企业、个人等市场主体对高质量发展的现实需求。如何对各类营商政策进行动态修正，提高营商政策供给匹配度和精准性，及时满足市场主体对高质量发展的现实需求，成为一个有待解决的现实议题。（四）传统营商环境评价方式存在诸多局限，亟待进行变革创新以评促改是重要的营商环境优化路径9。国内外实践表明，营商环境评价是准确把握营商环境状况，推动营商环境持续优化的重要抓手10 23。传统营商环境评价主要采取部门填报、专家咨询、企业调查访谈、官方数据收集、调查问卷发放或委托第三方等方式进行，但以上方法存在基层填报负担较重、样本代表性存疑、数据质量不高、结果应用相对滞后等问题。在营商环境评价领域，以世界银行营商环境评估报告的影响最为广泛11。尽管世界银行营商环境评价以企业为研究视角，但评价方式却不能很好地反映市场主体的直接诉求，通过问卷调查、官方数据收集等外部观察为主的方式，也难以捕捉到微观市场主体对地区营商环境水平的切身感受和直接信息。从新、旧制度转换的角度来看，世界银行营商环境评估指标也无法反映出基于数字空间优化营商环境的巨大进步12。作为微观经营主体，企业、个人等市场参与者对于地区营商环境的质量感知最为直接，营商环境评价需要真实且及时地反映出市场主体现阶段和未来发展的现实营商环境诉求，并遵循问题导向、公开透明、推动改革的原则。随着新一代信息技术的不断涌现和制度建设的不断完善，营商环境评价方式迎来突破创新的新契机。在数字经济时代，以“数字化+智能化”为核心的数智化变革已经成为推动我国经济社会高质量发展的重要方向13。对于数智化的定义范畴主要是从技术革命的视角予以解析，以数字信息和智能技术为基础的新一轮技术变革使人类从传统的农业社会与工业社会迈入“数智社会”14-15。通过利用大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术，能够满足经济社会发展过程中信息数据智能化处理、分析和管理需要，实现经济社会数字化、智能化发展16。从数智化跃迁的新特征来看，“数智化”在“数据化”的基础上，更加凸显出数据层面的治理和算法层面的智能，进而深刻影响着赋能及其价值创造的过程17。新一代信息技术的不断突破创新塑造了全新的经济形态并为传统产业深度赋能，数字经济产业的快速发展以及数字技术的广泛渗透为经济社会数智化变革提供了技术基础。从现有研究来看，关于数字技术革命引发的经济形态重塑、经济效率改善以及生产方式、生活方式和治理方式的深度变革已经成为学界研究的前沿热点问题18-19。数智化浪潮在给经济社会带来根本变化的同时，也为传统营商环境的数智化变革带来重要机遇。通过推进数字政府建设提升政府部门数字治理水平，进而减少官僚主义现象，是持续优化营商环境的重要路径20。关于利用新一代信息技术赋能营商环境建设的现象，学界也进行了诸多有益探索。部分学者在数字技术与法治化营商环境建设方面取得了具有启发性的研究成果，从理论上论证了数智赋能的法治化营商环境建设对提高司法效率、减少司法成本、促进司法公开等方面的积极影响21。潘越等首次将数智赋能法治化营商环境建设的创新实践纳入经济学的研究范畴，证实智慧法院建设能够通过提高司法便利性和改善司法效率两条潜在机制影响地区内企业的商业信用融资水平，改善地区营商环境22。在新一轮工业革命中诞生的大数据、云计算、人工智能、区块链等前沿技术，推动了“数字空间”的形成，社会生产生活方式正呈现出从物理空间向数字空间的过渡12，政府部门也趋向于以数智化的方式为企业、个人等市场主体提供营商政务服务，传统基于物理空间进行的营商环境优化举措已经难以适应数字时代的发展要求。新一代信息技术的不断突破为传统营商环境的数智化变革提供了技术基础，伴随治理理念的创新、