突围集 by 周其仁.pdf

版权信息书名：突围集作者：周其仁ISBN：9787508674155中信出版集团制作发行版权所有侵权必究序言 增强改革穿透力改革是全球潮流，现在很多国家都举改革的旗帜。但是不同国家的改革很不一样，其中大国改革有其特殊性，那就是大国层次多、发展不平衡，形成改革共识很不容易，贯彻改革决定也更困难。但是另外一面，大国改革一旦得到落实，改革红利极为可观。研究大国改革，重要的是研究如何形成共识，并让改革真正落地。这中间有一个关键问题，那就是穿透力。好不容易形成改革共识，也做出了改革决策，但能不能穿透上上下下多个层次？这是一个挑战。大国所以叫大国，就是从顶层到底层要经过千山万水。大国底层的改革经验以及底层的努力奋斗，要进入顶层设计，千山万水还要加上万水千山。能不能实现双向穿透，是我们回顾2014年、观察2015年中国改革形势时会遇到的一个问题。对十八届三中全会关于全面深化改革的决定、四中全会关于依法治国的决定，大家都认为正确。如果说还有什么担心和犹豫，那就是这些决定能不能得到有效贯彻，能不能实现有效穿透。这种穿透是双向的，不单单是顶层决定穿透到底层，还包括底层的实际情况、底层创造的改革经验穿透到上层。穿透力如何，对大国改革具有决定意义。那么，如何增强中国改革的穿透力？仁者见仁，智者见智。我个人认为以下几点，或许有助于增强中国改革的穿透力。第一，改革目标要清晰而简单。目标清晰、简单，穿透力才会强。以经济领域为例，目标就是市场在资源配置方面起决定性作用。这是总纲，带动方方面面，包括更好发挥政府作用。在政治和社会领域，就是民主与法治，特别是把公权力关进制度化约束的笼子，形成国家的法治轨道，以动员更多社会成员参与社会治理。市场、民主、法治，这几个目标足够简单，不能复杂化，越说越多。中国文化能流传下来的东西其实都非常简单，因为是大国，太复杂的东西难有穿透力。世界上有的民族，思维很复杂，复杂也有复杂的美，但复杂的东西放到中国这样的大国来，很难穿透，从上层到底层，太复杂的东西传着传着就可能变样，难以真正落地。目标正确，又足够简单、足够清楚，剩下的就是坚持。简单明了的改革目标坚持下去，穿透力才强。不是所有改变都叫改革，改革要有明确的方向，有清楚的内涵，不能来来回回地变，一会儿向东，一会儿向西的。大国改革要有非常简单明确的方向，非常坚持，穿透力才大。第二，对改革决定和改革目标的各式解读，能减则减，能少则少。因为改革决定是行动纲领，不是一套复杂理论或“说辞”。尤其不需要层层多部门“解读”，本来就不难读，让人们直接读中央决定原文，读了就行动。特别不需要复杂化的“解读”，一句变五句，五句变五十句，补丁摞补丁，不知所云，让人无所适从，最后啥事也干不成。有些“解读”与决定南辕北辙，以哪个为准？还是要以决定为准吧。拿我比较熟悉的土地制度改革而言，中央深改领导小组批准的改革方案，架构本来很清晰：不碰“三条底线”，鼓励地方更多探索、实践和创造，目标则是市场城乡统一的土地市场。但经过各色解读，似乎“底线”成了一个封闭的圈，只能圈里踏步，不得越雷池一步，什么地方探索、市场目标，通通不见了。那就很难完成改革。出路是减少解读，尤其不要让部门利益、既得利益、过时观念，利用解读之机，把原本正确、清楚、明白的决定，变成一套混杂含糊的信息谜团。大国改革的信息谜团好比雾霾，妨碍穿透。第三，多交流改革的实践经验。决定正确、简明，但落实做的时候会碰到各种实际情况，到底怎么贯彻才落得了地，还要解决什么新问题？这是增强改革穿透力非常重要的一环。根据我的研究和观察，这方面是最薄弱的。中央决定来来回回讲了很多次，底层有哪些行动发生了？是在十八届三中全会以后发生的吗？哪些可以获得普遍应用的经验？哪些有缺陷？哪些有误差？其实在底层，有很多往市场方向走的行动，有很多扩大民主法治的行为。举个例子。1999年互联网刚起之时，出现了网络语音通话。当时主管部门认为民间搞的网络通信违背了有关通信法规，结果创新者被没收财产还一度失去自由。福州市中级人民法院审理该案时，认为一审法院的判决于法无据，要求发回重审。这个案件的含义是，凡是法律没有明确禁止的，可以也应该给创新行为留下空间。这是一个好案例。这个案例如果能传递到上层建筑里去，那么反行政垄断也好，增强市场竞争也好，按统一游戏规则来分配利益也好，都会得到实质性推动。都说中国优秀法官不多，优秀律师不多，有现代法治观念的人口数量更不多，但不多归不多，毕竟还是有的，有时候一个反例就有极大的穿透力，抓住这样的实例发动全社会讨论，会增强改革穿透力。第四，在关键区位形成新体制。现在一般认为我国的产品市场发展得好一点，要素市场发展得弱一点。但是究竟什么才是要素市场？譬如土地市场，并不是每一个村庄都要成为土地交易的场所，因为要素交易及其价格发现，需要在区位上相对集中。新闻里常听到“全球油价”这个词，什么是全球油价，那是在全球决定的吗？不是，其实只是在很小一个区位，即高端石油市场上决定的。要增强中国改革的穿透力，就要抓关键区位即高端市场，因为只要新体制在这些区位站得住、运行得起来，原体制就可以被突破，就会产生很大的放射力和辐射力。上海自贸区扩大到天津和深圳，当然表现了穿透力。不过似乎还不够有力。为什么上海的金融改革要放到港口仓库区去？放在陆家嘴辐射力不是更大吗？后来加了一句，把自贸区政策部分扩大到浦东新区，希望有关金融服务的政策，不仅仅在贸易港口的仓库区起作用，而要主动扩大到浦东中心城区，并对整个长江流域、南方、全国乃至亚太地区，产生更大的辐射力，这是增强改革穿透力的重要一着。第五，去掉一些硬障碍。现在强调依法行政，是依现行法律法规行政。但是现行法律法规，有部分内容与十八届三中全会的改革决定冲突。要往市场经济方向走，建设法治国家，不能不触动以往制定的部分法律法规。这里就难免发生摩擦，这是和20世纪80年代早期改革很不一样的地方。所以，当下的改革要与修法改法并进。最好有一个修法改法的目录单和时间表，如果现存法律法规完全不改，改革就无法推进。1.本文为作者于2014年12月19日在第五届财新峰会“新常态，新改革”环节的主题演讲。编者注第一章改革下一程国家能力再定义20世纪90年代初，有论者提出关于国家能力的新定义，“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”，具体体现为国家的汲取能力、调控能力、合法化能力，以及强制能力。提出者特别强调，“只有中央政府才代表国家意志”，因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”，更不是一般公共权威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。提出这一套新定义的背景是80年代开始的中国改革开放，以放权触动原本权力高度集中的老体制，激发了经济与社会活力，也开始探索经济增长新路径。反映到国民收入分配上，财政收入占国内生产总值的比重下降，中央财政占财政收入的比重也下降。到了90年代初，人们看到中央财力占比过小，重新强调集中财力、特别要把财力集中到中央，于是相关的概念、理论和政策建议，应运而生。90年代以来，20多年过去了，中国发展积累了新经验，也必须面对新问题。从实际情况看，有必要正确定义国家能力，确保继续推进重大改革不跑偏。仅以定义本身而论，我认为把“国家”概念等同于政府，或等同于中央政府，本身就是一个不小的偏差。倘若国家真可以等同于政府，那么直接讨论“政府能力”或“中央政府能力”就够了，何须同义反复，再来一个“国家能力”呢？要明确，“国家”（nation）并不等同于政府（state）。“国家”概念首先是一方领土，有明确的空间范围和边界。生活在国土里的国民，是国家的根基，因为“国以民为本”。没有国民的国家，空空如也一个空壳，谈什么能力都没有意义。国民是众人，众人之间的公共事务要协调和管理，否则闹纠纷、起冲突，“国无宁日”就不好办。所以需要一套典章制度，用以规范行为，给每个人的自由划一道边界。这套典章制度，软的是文化与习俗，硬的就是“合法强制力”，用以防止一部分人无论外人还是内人侵犯另外一部分人。政府是合法强制力的执行机构，或如有的经济学家所言，是“唯一拥有合法强制力的组织”。这样看，“国家”是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）三合一，缺了任何一元都不成其为国家。政府重要，因为领土完整、人民安康、社稷有序，离不开合法强制力的有效行使。但是，在任何情况下，都没有理由只以政府来定义国家。至多可以说，政府是国家代理人。这个代理人是法人，而政府工作人员则是法人代表。不过既为代理人，就离不开委托人。没有委托人，代理人无从谈起。这里，国家概念里蕴含着一组“受托”关系。讲到底，政府是受江山、人民、社稷之托，执掌合法强制力之权。权力要受制约，道理就是从这里来的。离开了委托人和受托关系，什么叫“国家自己的意志”？那又是何方神圣，从哪里跑出来的呢？要是“国家意志”仅仅是政府意志，甚至只是领导人或官员自己的意志，完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么，那样的“国家意志”在思想上可疑，在实践中危险。实现那类意志的“国家能力”越强大，权力跑偏的现实危险就越大。国家定义的内涵有偏，具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如，上引著述就把“国家动员社会经济资源的能力”，简化为“国家（其实是政府）的财政汲取能力”或“财政能力”。再简化一步予以量化，就成为“政府财政收入占国内生产总值之比”，以及在论者看来更有代表性的“中央财政占比”。直截了当地说，那就是把政府抽取财政收入的多少，作为衡量国家能力强弱的核心指标。能不能这样来定义国家（政府）能力呢？在常识上，我们不会以运动员吃多少肉、喝多少汤，而不问他们跑多快、跳多高，来定义其运动能力。不问产出，只量投入；不问贡献，只算摄入和消耗，这样定义运动员能力会跑偏，定义政府或国家能力更会跑偏。离开了公共财政的理念，离开了财力从哪里来、用到哪里去，离开了财政能力的服务对象、评价标准、抽取程序和受监督程度，笼统地把各国财力占比数据罗列到一起，那不过是玩数字游戏而已。再看“合法化能力”“指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力”。问题是，“共识”何来？要不要以实践经验为基础，要不要尊重民间和基层的首创，把适应生产力发展的体制改革及时纳入合法框架？按上引定义，这些似乎一概都不需要，要的只是“用政治符号”来“制造”“共识”。还以为这样就可以“巩固其统治地位”，却浑然不知这么一套实在大错特错。还有“强制能力”，“指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力”。如此强制力好危险。因为一旦在国家概念里剔除了人民，剔除了不可或缺的授权、受托等含义，滥用权力、滥用合法强制力就容易变成现实危险。在理论上，众人之事当然不可没有合法强制力。但合法强制力乃国家之利器，非慎用不可，非有严格程序和监督不可。把权力关进笼子，最重要就是把合法强制力关入法治笼子。可惜在上引阐释中，这些实质约束一概付之阙如，似乎只要为了“维护统治地位”，关老虎笼子的大门可以永远洞开。根据以上讨论，我认为90年代初出现的上述“国家能力”，定义不准确，内涵不完整，也完全经不起经验的推敲。概念上偏差，在客观上也影响国家权力的实际运行，以致出现了某些与此相关的权力跑偏倾向。基于个人观察，我认为以下几点值得注意。一是在国民收入分配中，政府部门所占份额上升过快。根据公布的统计，19902012年期间，财政收入增长了38.9倍（其中中央财收增加了55.6倍），而同期以现价计算的GDP（国内生产总值）总量仅增加了26.6倍，城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入只分别增加了15.3倍和10.5倍。分配上的“国（政府）进民退”，挤压民间消费和民间投资，导致内需羸弱。加之上述财政收入并未包括政府“土地财政”以及从国企获益，所以实际的政府收入份额更大。这里问题各有成因，不可一概而论。但不可否认，观念上的偏差，即错误地以为政府收入越多就天然代表“国家能力”越强，起到了风助火势的作用。更严重的问题，是政府财力的急增，并没有伴之以相应的约束与监督。这些年弥漫于官场的贪腐、享乐主义和奢靡之风，为什么有愈演愈烈之势？究其经济基础，就是不受制度制约的“国家（政府）汲取能力”在这些年有了飞