村改居社区混合治理研究——以Z市D社区为例_孙源.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.04.0142023年第4期 总第210期 社会治理 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE一、引言与文献综述村改居社区是因我国基层政府总体设计规划和统筹城乡一体化发展，在强制性制度变迁过程中产生的特有类型的社区，一经出现即引起了诸多学者的讨论。学者们普遍认为村改居社区不论是外部空间形态或是内部治理机制，都存在十分明显的城乡重叠、并存和交叉的情况，存在突出的过渡性特征，因此有学者将其归纳到“过渡性社区”的类型中1。陈光普认为此类社区的治理困境主要体现在居民身份认同冲突、利益分配失衡以及对于原有治理制度的继承不足，从而造成制度破坏等方面2。王丽惠认为这类社区的治理难题源于“由乡至城”的结构性嬗变，尤其体现在公共产品供给匮乏、治理弱化方面，同时农民对于乡土社会的生活习惯和模式的延续，城市流动人口增多对治安隐秘性的加剧，这些都带来了复杂的治理问题3。针对如何完善村改居社区治理这一问题，学者们提出了各自的意见。首先，以国家为中心的完善思路。比如刘红等认为对政府单一治理模式的调整，应当使基层政府在治理中发挥主导作用，选择合理的政府权力介入方式与程度来完善治理策略4；黄立丰认为党建引领能很好地促使社区治理效能的提高，而“双轨制”党建模式则是安置社区党建在适应性转变中的产物，能够与时代发展相契合，原村级党组织与新建社区党组织共存互动，统筹协调，发挥合力效应5。其次，以社会为中心的完善思路。比如郭明认为在村改居社区社会资本流失、社会记忆力散的实践困境下，再造安置社区共同体是必要应对策略，应当着重强化社区治理主体能力，凝练出社区的“新传统”6；郑中玉等认为对于现有管理机制，忽视了地方性文化与集体记忆的重要价值，应当从原乡村社会的特征出发思考如何将传统文化和社会资本转变为促进社区转型的可动员资源7；陈明认为市场化非常重村改居社区混合治理研究以Z市D社区为例孙源梁剑峰摘要：城乡一体化的推进主要是以改造村庄和扩张城市为途径，这一过程中的伴生现象表现为处于城乡过渡形态的村改居社区不断涌现。为应对处于二元社会形态的村改居社区的治理需求，基于居民分化程度低、地方政府兜底能力强等现实基础，Z市政府对村改居社区采用了混合治理的策略，包括对社区干部正式的行政赋权、对社区积极分子的半正式或非正式的社会动员。村改居社区的混合治理策略需要重视行政与自治的关系，从明确政府的元治理角色、积极培育社区自主性与增强居民市民化教育方面加以完善。对给予失地农民群体更高质量的生活及发展机会，实现国家治理体系与治理能力现代化，有着重要的现实意义。关键词：村改居社区；混合治理；内在基础作者简介：孙源，山西农业大学公共管理学院；梁剑峰（通讯作者），山西农业大学马克思主义学院院长，教授。（山西 晋中 030800）中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）04-0068-06068要，为应对城镇化治理的要求，推动集体经济组织的市场化改革，赋予股份社的经营自主权，确立其市场主体地位，使股份社逐步实现公司化的转置8。最后，强调国家与社区之间有效互动的完善思路。比如王秀昌认为应着重围绕治理主体间权责关系的重塑和互动机制的增强进行安置社区治理的完善9；李烊等主张构造一种“三元治理规则”，将纪律、契约和礼俗嵌入安置社区的治理规则中，以寻求合法合理合情的治理策略10。可见，已有研究主要探讨的是在村改居社区的治理过程中，行政力量与社会力量如何各自发力或形成合力。但相比之下，对于二者如何形成合力的关注仍有不足。本文以Z市D社区这一典型的村改居社区为例，依据实地调研所获取到的信息，了解并分析其治理现状，探究村改居社区运用行政赋权与社会动员相结合的混合治理策略的内在基础、问题及成因，以寻求各治理主体有效应对社区多元化事务的路径。二、研究对象概况及治理现状（一）研究对象概况D社区位于Z市的西北部，属于Z市三环城郊接合部。D社区正式成立于2013年1月，面积近4.39平方公里，下辖四个动迁安置小区，共有住户3970户，常住人口8500余人，其中外来人口3860人，党员138人。2013年因城市扩建，原村庄的土地被政府征收，农村社区被全部拆迁，失地农民陆续搬进了就地还建的安置社区，组成了现在的D社区。因此，相较于之前的农村社区，D社区在地域文化、风俗习惯上并没有很大改变。在产业上，虽然在搬迁后居民失去了土地，但社区辖区范围内有若干五金工具厂等企业，已形成锻造、五金加工一体的工业生产链，为居民提供了数量可观的再就业岗位。（二）混合治理现状失地农民的安置并不是简单地搬家，村改居社区的治理也并不与纯粹的农村社区或城市社区的治理方式相同，其所具有的显著过渡性特征决定了治理事务更加多元繁杂，仅依托社区居委会很难得到有效处理。基于此，D社区采取对社区干部行政赋权和动员社会参与的混合治理方式，将规则治理与情感治理相结合，利用不同治理主体的优势来处理不同类型的社区事务，从而实现治理体制对过渡型社区的适应。1.规则治理。规则治理往往是政权建立初期主流的治理手段，通过制定并严格实施规则来促成严密的治理网络的形成，具有强制性11。当研究场域转至社区，规则治理主要是指社区干部进行统筹、规划和协调，在行政规范化地完成上级下达的行政任务，提供专业技术型的行政服务，同时进行严格的准入、监督、考核和问责，以回应居民对公共服务和基础设施方面的诉求，属于准体制内的治理方式。首先，D社区规则治理的主体主要是镇政府、居委会和网格员队伍，有着行政体系的正式赋权。镇人民政府作为社区的直接主管行政机关，对社区基层治理工作进行直接全面领导。而D社区在被纳入城市管理体系后，社区现有的17名工作人员在上级政府的指示下，也基本实现了职业化和行政化。其次，D社区处理社区内各项事宜是以居民建议、议事会商议、党员大会审议、居民代表大会决议、居民评议、决议公开、实施结果公开等步骤进行。在这一过程中，社区工作人员负责组织推进相关工作，基本实现社区秩序的和谐稳定。网格员定时巡查并上报社区内垃圾分类、环境整治的情况，发挥岗位优势，集宣传、讲解、劝导于一体，大力传播低碳环保理念，提升社区垃圾分类工作的知晓率与参与率，营造了人人参与垃圾分类工作的良好氛围。在协助居民整改完成后，网格员将整改前后的电子照片存入档案，以实现对环境卫生的长效整治。由此可见，规则治理是以程序化的规则与制度来处理社区内所存在的各项事务，如社保办理、流动人口登记及居住证办理、私建违建拆除处罚等具有清晰边界的事务，能够实现治理成本最小化与治理效益最大化。2.情感治理。情感治理是指在制度保障的基础上将情感、非正式制度融入社区治理中，从而提069升多元治理主体间的情感联系，促进治理活动的有效进行。村改居社区的情感治理是指依靠社区内“半熟人社会”的情感治理资源，如半正式的退休干部的人脉和威望、非正式的积极分子的宣传动员力量，来解决社区中出现的非规则性的琐碎事务，是对社会力量的半正式或非正式吸纳，属于非体制内的治理方式。首先，D社区情感治理的主体主要是社区退休干部、老党员、社区积极分子，以及兼职网格员。这一乡贤群体建构了包括社区议事会和“红白理事会”等在内的群众自治组织，且这些自治组织均为义务工作制。社区议事会是在社区党支部领导下落实居民自治的民主协商机构。其次，D社区情感治理的主要方式是借助乡贤力量，协助开展治理工作。以各类自治组织为载体，运用组织成员与普通社区居民间基于“地缘、亲缘、业缘”所产生的情感关系及其自身的社会威望，令其负责与群众对接的具体事务，以促进居民参与自治，辅助提升治理成效。情感治理将社会力量吸纳到社区治理队伍中来，极大提高了社区治理的效率。一方面，借助退休干部、积极分子及兼职网格员内嵌于群众中的优势，可以及时察觉到某些潜在性问题，并利用他们的经验和威信将非规则性的风险化解在基层，防止事态扩大。另一方面，退休干部、入党积极分子及兼职网格员也能帮助上级宣传政策，反映居民真实诉求，发现社区的潜在问题。综上所述，从治理主体来看，D社区的治理结构呈现为多元化的混合治理。混合治理是将规则治理和情感治理结合起来，以多元的治理主体和多样的治理途径实现对居民多元诉求的及时收集与回应。各治理主体共同发力形成的多元化混合治理机制，更有利于实现对社区良好公共秩序的构建与维护。三、村改居社区混合治理的内在基础（一）村改居社区的二元社会形态就社会形态而言，村改居社区在向城市社区过渡的过程中呈现出一种二元社会形态。社区基础设施不够完善、社区组织服务理念薄弱和服务内容单一、居民未形成城市居民意识等问题都导致社区内利益多元、需求多样和事务繁杂。混合的社区事务必须通过混合的治理路径来解决。目前村改居社区主要有两种类型的治理事务。首先居民在公共需求和公共服务上的城乡混合。社区因其过渡性特性难以完全满足居民在公共空间上的诉求。例如，在遇到“红白事”时，社区居民倾向于在家门口自己操办各种仪式及待客等方式，但现实条件只能允许他们在楼栋之间“挤着”进行这些事务。于是，他们认为如果社区能提供一个专门的场所给居民操办“红白事”能方便很多。这不仅是居民个人的诉求，更是嵌入市政规划里的超社区性事务，需要社区具有相应的行政力量和链接政府治理资源的能力加以解决12。同时，失地农民在搬迁后完成了身份上的“村改居”，相应的民政和社保等公共服务也应按照城市社区标准来提供，这也要求社区行政化，执行上级传达的行政任务，向居民提供行政服务，去回应这类居民诉求。其次，居民在日常生活习惯中的城乡混合。居民的传统习惯具有继承性，不可能在短时间内形成公共规则意识。对于由此所产生的日常琐碎且反复发生的情形，往往难以用科层化的规范手段加以解决，同时社区工作人员也没有足够的精力和权威来处理。这时运用半正式或非正式动员的社会力量以及社区中“半熟人社会”的治理资源加以解决，是相对高效简约的方式。因此，针对村改居社区因过渡性特征产生的正式规则化的行政事务和非规则化的琐碎事务，必须采取行政赋权和社会动员的混合治理方式加以应对，从而缓和不同城市化主体之间的非同步性。（二）居民分化程度与地方“政府兜底”能力在村改居社区实行混合治理的可行性主要体现在以下两方面。一是居民分化程度低。在拆迁安置前，D社区所在的苏南农村整体上处于社会均质化状态，因做生意或投资等方式产生的社会精英相对较少，大部分村民依靠务农和在当地工厂就业就能070满足家庭开支。搬迁后，每个家庭都获得了相应的安置房或相差不多的补偿费，居民之间依然未产生较大的经济分化。当经济条件同质化时，居民社会地位提高一般寄希望于获取“行政身份”，这使得社区在动员社会力量加入社区治理的队伍中，得到和保持社会精英的身份会更加容易，如发动退休干部、党员和部分积极居民竞选楼栋长、居民代表等身份，招聘年轻有为的求职者进入社区，使其获得准体制内身份。另外，在搬迁后，退休干部赋闲在家，部分居民在失去土地后成为“下岗群体”，日常就有了更多的空闲时间，他们有意愿和时间精力参与社区治理，获得处理事务的成就感，这样也能解决部分失地农民再就业的问题。二是基层“政府兜底”能力强。基层政府作为村改居社区的直接主管行政机关，对社区基层治理工作进行直接全面领导。相应地，村改居社区依托于基层人民政府而运行，社区的办公费用均由上级政府部门统一划拨，人事任免工作也由其统筹调动。因为政府在资金上的“兜底”以及对于干部的行政赋权，社区则按照上级要求处理事务、提供服务，以回应居民的公共服务诉求，逐渐职业化和行政化。同时，基层政府也可以利用雄厚的财政实力将社会力量吸纳到社区治理中来，以有效化解非正式和非规则性的小微矛盾纠纷。四、村改居社区混合治理中的问题及成因分析（一）村改居社区混合治理中的现存问题1.居民漠视社区公共事务。大部分居民缺乏自我治理的公共意识与精神，尚未意识到自身在社区治理中的主体地位及应担负的责任。面对未直接涉及自身现有利益的社区公共事务，以及不具有回报性的奉献志愿活动时，居民往往持漠不关心的态度。相应地，居民也难以意识到对社区组织