从推动制造到培育创造：营商环境规则变迁的内在逻辑_张扩振.pdf

Vol.44 No.3Mar.2023第 44 卷 第 3 期2023 年 3 月赤 峰 学 院 学 报（哲 学 社 会 科 学 版）Journal of Chifeng University（Soc.Sci）一、问题的提出2018年宪法修改，把生态文明作为发展的方向，把实现中华民族伟大复兴作为发展的目标。生态文明是一种新型的文明形态，人的行为模式需要改变成与生态环境和谐共存，生态系统能够有效运作的方式。中华民族伟大复兴意味着我国在许多方面特别是科技领域领先世界，如唐宋那样成为世界各国学习的对象。这对我国的经济发展提出了更高的要求，特别需要更优的规则来培育创新和创造，营商环境规则成为了关键。成思危认为，从经济全球化的发展历史来看，存在四个层次，分别是输出初级产品、制成品、资本和知识1。输出初级产品、制成品是初阶，输出资本和知识是进阶。知识是经济发展的核心，许多经济学家都肯定知识在经济发展中的重要作用2。从制造到创造所体现的是走向以知识为基础的经济发展模式，制造所要求的自主知识比重低，可以引进技术，采取“拿来主义”。创造则要求掌握核心科技，不会被其他国家钳制自身发展。近20年来，我国进口的高技术产品占商品进口贸易总额的比重在30%左右，2015年后，这一比重较以往有所上升，而出口的高技术产品则变化甚微。时至今日，中国与西方发达国家在科技创新能力方面还存在差距3。营商环境规则是一套规则体系，它的构成可以从学界和我国2019年制定的优化营商环境条例分析得出。从学界来看，杜运周等人梳理前人的研究发现，政府效率、人力资源、金融服务、公共服务、市场环境和创新环境会影响创业活跃度4。基于以上认识，笔者认为产权保护、市场规制（平等竞争）、公共服务（法治、教育）是营商环境规则的三个支柱，产权是基石，市场是动力，服务是基础。自改革开放以来，我国的营商环境规则不断变化，这些变化的趋势是什么，其内在逻辑如何展开，是本文要解决的问题。二、推动制造：创新型国家提出营商环境规则变迁的主线（一）产权：从单一集中到多元分散我国的经济改革始于农村，而农村的经济改革始于土地产权改革，分离土地所有权和使用权，即家庭联产承包责任制5。家庭联产承包责任制所带来的积极效益无须多言，这一变革背后所涉及的正是产权规则的变化。尤其是土地产权规则的变化对收稿日期：2023-01-09作者简介：张扩振（1975-），男，山东滕州人，法学博士，江西师范大学政法学院教授，研究方向：宪法学、立法学研究、教育法学；孙凯强（1996-），男，江西鄱阳人，江西师范大学政法学院研究生，广东省汕头市金平区总工会工作人员，研究方向：宪法学、立法学。基金项目：国家社科基金项目“规范性文件合宪性事先控制的体制机制研究”（20BFX027）；江西师范大学2022年创新创业教育专项研究课题“生态文明视域下创新创业教育研究”；江西省社科规划一般项目“依法治教视域下中小学教育惩戒行为的规范”（20FX05）从推动制造到培育创造：营商环境规则变迁的内在逻辑张扩振，孙凯强（江西师范大学政法学院，江西南昌330022）摘要：我国正处于从工业文明向生态文明的转型过程之中。为了适应生态文明的扩展，需要不同于工业文明的新规则，在商业领域则需要推动从制造到创造的新的营商环境规则。产权保护、市场规制（平等竞争）、公共服务（法治、教育）是营商环境规则的支柱，产权是基石，市场是动力，服务是基础，不同的理念之下，这些营商环境规则展现出不同的形态。以2006年我国提出建设创新型国家为分界线，营商环境规则从推动制造逐步转向培育创造，其深层原因正是文明的转型。关键词：营商环境；创新；规则变迁中图分类号：F752；F832.6文献标识码：A文章编号：1673-2596（2023）03-0025-0525-DOI:10.13398/ki.issn1673-2596.2023.03.013我国经济发展起到了巨大地推动作用，张五常提出的县际竞争中很重要的一点就是县政府拥有土地的使用权和转让权，县级政府能够转让土地才会有后续的收入6。农村经济改革为城市经济改革提供了参考，城市经济改革的重点是对国有企业进行改革。城市经济改革基本延续了农村经济改革的思路，将国有企业的所有权和经营权进行分离，扩大企业自主权。这同样是将所有权拆分为多种权利，权利从单一走向了多元。我国早在1978年就开展了扩大企业自主权的试点工作7。1984年发布的中共中央关于经济体制改革的决定提出要使企业成为相对独立的经济实体，自主经营、自负盈亏。1993年11月十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出要“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”，现代企业制度的四个指标是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。紧随其后的是公司法，于同年12月在第八届全国人大常委会第五次会议上通过。国有企业产权改革的集中到分散体现为在国企中推行混合所有制、股份制改革，国有企业变为混合所有制企业使得政府不再是国企的唯一产权人。（二）竞争：从闭塞隔绝到开放融合闭塞隔绝是计划经济的特征。开放融合是社会主义市场经济的特质。改革开放以后，市场经济为我国所肯定，随后我国转向了建立和完善社会主义市场经济体制的阶段。走向市场实则是走向竞争，我们必须接受现实，只有竞争才能提高科技水平，产出优质的产品。竞争是不同类型市场主体间的竞争。改革开放以后，国家首先肯定了个体经济，然后私营经济得到确认，个体经济、私营经济的地位在一次次党的决定和宪法修正案中逐步提高。十一届三中全会肯定了家庭副业、集市贸易，十二大报告肯定了多种经济形式合理配置和发展，1988年宪法修正案以根本法的形式肯定了私营经济。1993年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出要平等对待各类所有制企业，让它们参与市场竞争，十五大报告指出非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，要鼓励和引导。1999年宪法修正案和2004年宪法修正案有个体经济和私营经济的表述做了调整。竞争也是不同地区市场主体间的竞争。这是说竞争的场域在扩大，既要破除国内地区间的障碍，建立全国统一大市场，也要积极融入世界，与全球接轨。建立全国统一的市场首次于1993年出现在中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中，文中提到“建立全国统一开放的市场体系”，2003年 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定阐述为“加快建设全国统一市场”。（三）法治：从健全法制到依法治国“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是社会主义法制建设的十六字方针，最早出现在十一届三中全会中。立法居于基础地位，也正是因此，与营商环境关联度高的民商事立法在十一届三中全会后密集出台8。法制建设有着明确的时间节点，到20世纪末要初步建立与社会主义市场经济相适应的法律体系，到2010年要建成中国特色社会主义法律体系。总之，在党中央提出依法治国方略之前，“有法可依”正逐年推进。1997年十五大报告提出依法治国，1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。在推行依法治国之前，从认识上来看，人们对法律的认识是用法治国，也即以法治国，在此意义下，法律的工具色彩浓重。就实际情况而言，由于政府权力约束少，市场主体的生产经营活动处于不稳定状态，极易受公权力影响。依法治国对公权力机关而言，意味着它们受法律约束，要在法律的范围内行事；对于市场主体而言，相当于给它们划定了活动范围，在正式法律范围内，市场主体可以从事任何经营活动。法治一方面约束政府，另一方面它也约束着市场主体的行为9。法治所具有的秩序价值和公正价值10可为市场主体的生产经营活动提供保障，在一定程度上限制公权力的恣意行为。（四）教育：从积贫积弱到规模庞大改革开放之初，我国的教育处于积贫积弱的状态，“1978年，我国小学升入初中比例只有60.5%，高校在校生85.6万人，研究生1万人。”11教育事业的落后难以满足经济社会的需求。推动制造需要一大批劳动者,我国首先做的是推行义务教育，推进中等职业教育，扩大大学招生规模，增加有生产制造能力的劳动者数量。推行义务教育，改善人口素养。人才既是制造的基础，也是创造的基础，但两者对人才的要求有所不同。改革开放前期，我国发展的劳动密集型产法学研究26-业居多，被称为世界工厂。吴要武的研究发现，改革开放初期之所以发展劳动密集型产业与我国国民的受教育程度密切相关12，国家统计局的数据也显示，1982年我国的文盲率高达22.8%，1990年为15.9%，2010年降至4.1%，2011年，中国宣告全面实现九年义务教育。发展劳动密集型产业需要大量的劳动力，劳动力受教育程度跟不上会限制其发展，1986年颁布的义务教育法是继学位条例之后，我国在教育领域颁布的第二部法律，推行义务教育或许可以称之为扫盲运动，既是完成历史伟业，也是发展经济所需。推进职业教育，增加技术人才。适应经济建设、社会发展、企业需求是发展职业教育不变的主题，1985年中共中央发布的 关于教育体制改革的决定明确了技能人才对社会主义现代化建设的重要性，有关“职普比例相当”的表述最早出现在这份文件中，“职普比例相当”的初衷也许仅是为了快速增加技能人才。2002年国务院发布关于大力推进职业教育改革与发展的决定，文中依然强调职业教育应适应经济、社会和企业需求。2005年发布的国务院关于大力发展职业教育的决定 更是提出“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础”。改革高等教育，扩大人才队伍。制造需要技术人才，也需要高素质人才，自1978年以来，普通本专科招生数和研究生招生数基本呈递增趋势，1999年1月，国务院批转面向21世纪教育振兴行动计划，该“计划”提出，到2000年高等教育入学率达到11%左右，到2010年入学率接近15%。1999年全国普通本专科招生159.7万人，同比增长47%。1999年后，高等教育院校招生人数进入快速增长阶段，截至2010年，我国高等教育入学率达到26.5%。三、培育创造：创新型国家提出之后营商环境规则变迁的主轴自2006年提出建设创新型国家以来，创新逐步成为热度很高词语，营商环境规则也在逐步发生变化。无论是“创新型国家”的提法，还是“创新驱动发展”的理念，都是为了培育创造。（一）产权：全面布局、严格保护微笑曲线指的是产品的附加值的高低，一般来说，研发环节和营销环节的附加值高，制造环节的附加值低13。培育创造需要摆脱低附加值的制造环节，向高附加值的研发环节转移。创造性的生产活动历来困难重重，如果没有特殊的制度支持，特别保护，市场主体将没有动力从事这项工作，这需要知识产权规则发挥更好地保护作用。保护知识产权需要法律法规和政策文件的支持。我国在20世纪末和21世界初已经搭建了知识产权保护的基本框架14。2006年全国人大常委会决定加入 世界知识产权组织版权条约，2008年国务院印发国家知识产权战略纲要，完善制度和加强保护是这一战略的重点。2015年国务院发布关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见，与以往不同的是，这份意见提出“实行更加严格的知识产权保护”，原因是我国没有强而优的知识产权，侵犯知识产权的现象多发，市场主体的创新创业热情受到影响。在2015年以后，我国也开始仿照国民经济和社会发展五年计划纲要，每五年制定一个知识产权保护与运用规划。2019年修订的反不正当竞争法主要对商业秘密的相关内容做了修改，加强了对商业秘密的保护。2021年，中共中央、国务院印发 知识产权强国建设纲要（20212035年），“严格保护”是一项基本工作原则。（二）竞争：充分开放、公平竞争在走向法治之后，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，这要求市场主体依据正式制度进行竞争。我国在增加市场主体，扩大对外开放，维护公平竞争上的积极行动是为了给市场主体提供一个更加公平高效的市场，这将进一步促进创造活动。在增加市场主体方面，2013年立法机关将公司法中的注册资本改为“认缴制”，取消了有限责任公司注册资本的最低限额，降低了设立公司的门槛，市场主体参与市场竞争的成本下降。2015年国务院发布关于大