产业扶贫项目可持续性开展的困境分析——以T县为例_邓瑞.pdf

产业扶贫项目可持续性开展的困境分析 以 县为例邓 瑞（江南大学，江苏无锡）摘要 扶贫过程中往往注重的是“智志双扶”，即扶贫先扶志，认为扶贫应当先激发贫困户的主观能动性，使他们有信心参与脱贫，这些固然重要，然而在实际扶贫过程中，贫困户积极参与扶贫项目，但扶贫项目却因为各种原因成为“短命”项目，长此以往便逐渐消磨贫困户的脱贫信心，因此，扶贫项目的可持续性开展也是增加贫困户脱贫信心的关键。以 县为例，通过调查研究 县的部分产业扶贫项目来探讨扶贫资金在项目运作中发挥的效用以及扶贫项目选择的可持续性，进而找出扶贫项目存在的问题并进行分析。关键词 扶贫项目；稳定脱贫；可持续性中图分类号 文献标识码 文章编号（）：开放科学（资源服务）标识码（）：（，），“”，“”，；作者简介 邓瑞（），男，四川绵竹人，经济师，在读硕士，从事农村发展研究。收稿日期 年，中央财政累计安排补助地方专项扶贫资金 亿元，连续 年每年新增 亿元，各地方财政专项扶贫资金同样保持较大增幅。产业扶贫作为内源式扶贫方式之一，已经成为巩固脱贫的关键部分，同时也是财政扶贫资金的重要组成部分。习近平总书记指出，“要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺，把产业发展落到促进农民增收上来，全力以赴消除农村贫困，推动乡村生活富裕”。产业是区域经济发展的“发动机”，是带领贫困群众实现稳定增收的重要手段，是脱贫攻坚工作可持续发展的重要保障。产业扶贫项目的实施需要财政扶贫资金的支持，随着国家对于产业扶贫工作的重视，产业扶贫资金投入力度也越来越大，但在产业扶贫的实施过程中，仍存在产业项目选择的可行性与科学性不强、贫困户产业项目参与度较低等问题，这些问题导致了产业扶贫资金绩效的降低，进而影响了贫困群众的脱贫进程。笔者以 县为例，通过调查研究 县的部分产业扶贫项目来探讨扶贫资金在项目运作中发挥的效用以及扶贫项目选择的可持续性，进而找出扶贫项目存在的问题并进行分析。县扶贫项目案例分析及发现 县属亚热带季风气候，温暖多雨，全年降水量达 ，水质达国家二级标准，森林覆盖率达，山上盛产大熊猫爱吃的冷箭竹，是野生大熊猫栖息地。县根据本地资源禀赋，主要开发淡水鱼养殖、鱼子酱加工、食用菌种植、高山茶和竹笋、竹制品加工等项目。此次调查选择该县食用菌种植和“共享鱼池”项目。县 村食用菌扶贫项目运作模式 村食用菌项目由本村合作社与 家庭农场签订协议，该家庭农场流转本村高标准农田 用于投资建设食用菌种植大棚，建设内 容 包 括 钢 架 大 棚、基 料 投 入 等，土 地 流 转 费 万元（），流转期限为 年，项目建成并投入使用后，村使用扶贫资金以 万元 的价格购买 该家庭农场的食用菌种植大棚，购买后又将此部分大棚无偿租赁给 家庭农场使用至土地流转期限 年到期，期间经营收益归 家庭农场所有，土地流转到期之后，家庭农场需将建成的 食用菌种植大棚的所有权和使用权无偿赠与 村合作社，此后由 村自主经营。通过理清关系不难看出，村的扶贫项目运作模式实际就是使用 万元扶贫资金建设了 的食用菌大棚，村即业主单位，家庭农场为建设单位，虽然 家庭农场承担了 年的土地流转费，但是该项目第一年的收益也是归其所有。这种模式的最终受益群体分析如下。该项目种植的食用菌大球盖菇是草腐土生菌，有“不见土不出菇”的特性，对种植地块土壤要求以偏酸性、肥沃、不板结、略带砂土为宜，大田种植是就地取土，土质好产量就高，反之产量就低。土培植物一般都需要轮作倒茬，否则随着土壤肥力的下降，作物产量会随之下降；而大棚种植食用菌会随着时间的推移产生杂菌，杂菌与食用菌菌丝争夺养分、水分，占据出菇面积，有的还能分泌毒素，抑制菌丝生长，影响子实体形成，这也是导致食用菌产量下降的主要原因之一。另一方面，农产品也承担着市场风险，在新产品上市安徽农业科学，（）：之初，因为供不应求会使新产品有较高的收益；如果该产品的可复制性较强，则市场中将会大量上市该产品，出现供过于求的局面，从而导致该产品的价格下降。根据实地调查了解到，该项目的食用菌产品在 月上市之初收购价格为 元 左右，在 月收购价格已降至 元。因此，该项目的最大收益就是在第一年，随后随着处理杂菌成本的增加，土壤肥力的下降以及产品饱和度导致市场价格下降等因素使收益会逐年递减。而建设并获得第一年经营权的 家庭农场则是该项目的最大受益者，因为建设该项目的资金为扶贫资金，项目收益最大的第一年也是由 家庭农场无偿经营，家庭农场仅需承担 年的土地流转费以及雇佣当地村民采摘和包装食用菌的工时费，这些也是当地村民在该项目中获得的收益。然而，获得收益的村民中贫困户非常少。一方面，土地流转费，该项目需要流转.土地，项目是一个整体，土地需要连片集中流转，但村民所承包的土地都是零散碎片化的，因而这 流转土地中不能涵盖所有贫困户，如果流转的土地中有公田公地，那么贫困户能够分到少量流转费。另一方面，政府部门在该项目投入生产后，规定让贫困户优先参与进来，进行如食用菌采摘、包装等工作，这样也可以提高贫困户的收入，然而实施过程中却有阻碍，村民认为该项目流转了自己的土地，虽然有流转费，但是流转费未必会高于土地的年产值，因此会要求优先参与项目分工以获得报酬来补偿自己的损失，对于这类情况，未参与土地流转的村民往往不会有异议，而村集体为了项目能顺利进行，避免闹工阻工等问题，也会默认这种行为。在实地调查中，笔者随机采访了包装车间的 位工作人员，均不是贫困户。县 乡“共享鱼池”扶贫项目运作模式 年，县通过招商，投资 万元在 乡建成鲟鱼鱼子酱加工基地，以加工史氏鲟、杂交鲟和达氏鳇等鲟鱼鱼子酱为主，另外加工鱼肉、鱼排等鲟鱼制品为辅，年优质鱼子酱产能为 ，属于四川省最大的鲟鱼鱼子酱加工基地。基地生产的各种鲟鱼鱼子酱，主要销往国内各大城市的高档酒店和餐厅，同时还向欧盟、迪拜等世界发达经济体出口。目前，该基地年产商品鱼 ，产值 万元；加工鱼肉，产值 万元；年产鱼子酱 ，产值 万元。该基地是四川最大、全国第二的鱼子酱加工企业，也是 县唯一家冷水鱼养殖类的龙头企业。乡依靠资源优势与该企业以“共享鱼池”建设开发扶贫项目，通过“村集体经济组织企业农户”的合作模式，采取“投资入股共管共养”的合作形式，以村为单位，每个村使用 万元的扶贫资金进行投资，其中 万元用于购买该企业标准养殖池一口，剩余 万元用于购买投放鱼池的鲟鱼鱼种 。收益分配分为两部分，一是每年获得鱼池投资额（万元）的固定资产收益，即 万元；二是养殖鲟鱼种鱼的收益，根据企业年终盘点情况，按照购买鲟鱼种鱼总投资额、鲟鱼种鱼增重率来计算收益，增重率分为 档，最低档收益为 万元，最高档为 万元，即每个参与投资的村每年收益在 万 万元。协议的有效期为 年，到期后，如果双方继续合作则另签协议，如果不再合作则企业需支付 万元回购该鱼池和鱼池内所养的鲟鱼。“共享鱼池”的合作内容可以简单地理解为“定期存款利息”的模式，即 万元的扶贫资金存 年定期，利息总收益为 万左右，年化收益率为，或是理解为企业借款 万元，每年支付 的利息。在该项目合作期间，企业对参与共享鱼池建设的村集体经济组织成员进行养殖技术培训，并推荐考核合格后的成员进入园区工作，月均收入 元以上，这是一种较为长期且稳定获取收益的方式。但是，这里说的“长期且稳定”是指协议的 年有效期内，协议到期以后，并不能得到保障。冷水鱼养殖产生最大收益是在生产末端，即鱼肉和鱼子酱的销售，“共享鱼池”中所养的鲟鱼就是用于生产鱼子酱，但是，鲟鱼养殖周期较长，根据养殖种类的不同，少则 年，多则 年以上，即使成熟较早的西伯利亚鲟，在人工养殖条件下，也需至少 年时间才能有部分雌鱼达到性成熟。该项目在第一轮 年协议期内仅仅是养殖鲟鱼，第二个 年即将产生收益，至于协议能否续签，就看企业是否愿意“让利”了，农民的话语权不足。扶贫项目可持续性开展的困境与分析 县食用菌项目只是近些年来扶贫项目的一个缩影，实施项目扶贫以来，各地方政府纷纷组织到异地参观学习，复制成功地区的经验进行项目建设，然而，同一个扶贫项目能持续开展的寥寥无几，就像该县食用菌项目，当建设单位退出项目时，该项目的收益已开始下降，随着收益下降和维护成本的升高，这个项目最终会因为村集体无法经营而被放弃，后期引发的土地租金、土地复耕等问题则只能交由政府解决。即便这样，扶贫项目仍然会年年上马，因为扶贫资金年年都会拨，扶贫任务年年都要完成，这样使部分地方只顾“短脱”不顾“长脱”，追求“短平快”，无法形成可持续的稳定脱贫，很容易陷入“脱贫返贫再扶贫”的恶性循环。政绩至上的逻辑导致扶贫项目只能被动完成 项目带来县域经济发展的同时，也是上级考察基层政绩的重要指标，是体现领导政绩的重要标准，从之前的脱贫攻坚到现在的乡村振兴衔接，每个阶段性的任务对于扶贫项目来说都有时间的限制，然而在现实的项目运作过程中，流程的繁杂造成的时间成本消耗却是巨大的。一般扶贫项目的运作可以划分为四大阶段：项目规划制定阶段的科研认证、可行性审查、规划许可等；项目申报与审批包括项目评审、项目获批、环境影响评价、土地许可、施工许可等；项目实施阶段的招标、实施、协调、监督等；项目验收与营运阶段的验收、审计、运营等环节。项目的运作涉及多个部门，流程繁杂且环环相扣，这样在现实中扶贫资源和时间存在过度的耗散。另一方面，我国从 年开始实施“盘活财政存量资金”的政策，即如果预算安排的财政资金无法在四季度正常 安徽农业科学 年支出，则在年末以结余、结转等方式留在国库、财政专户或者部门账户上，累积而成财政存量资金。简单来说，就是财政当年下拨的专款在当年未用完的，就会被收回，对于领导来说，结余过多的存量资金则意味着当年的项目可能未完成，对其政绩有一定的影响。县 年下达的中省财政扶贫资金 万元以上，省上对资金使用的要求为用于产业的比例不得低于 且不得低于上一年的比例，当年的资金安排率、项目开工率、资金执行率需达到。在这样的压力下，很多扶贫项目只能选择“快餐式”的，或是直接略过前期调研过程，简化相关程序；或是照搬其他地区的项目，这样既可以完成当年的扶贫项目开展和资金使用的任务，也实现了政府政绩。基层政府受制于行政考核而优先考量的是扶贫工作进度，对于基层政府来说，完成任务、追求政绩、不犯错误是产业项目扶贫中必须遵循的行政逻辑。基层政府只要按照行政程序的时间节点实施产业扶贫项目，按时完成任务成为有限考量，对于项目的效益和贫困户可持续发展能力的培育成为次要考量。精英俘获导致扶贫资源不能有效投向贫困户 精英俘获是指经营掠夺资源的一种行为，最早可以追溯到奥尔森的“利益集团俘获”范式。中国的项目制扶贫中就存在着大量的精英俘获现象，即体制内精英截取了项目资源，具体表现为精英对项目资金、项目信息和发言权进行控制，导致扶贫资源未能有效投向贫困户。有学者认为，随着经济的飞速发展和社会的不断进步，社会群体也在不断进行分化，在基层社会群体中，这种分化是多方面的，各方面的精英主要分为政治精英、经济精英和社会精英。笔者也认同这样的观点，因此，当前精英俘获中的“精英”不再是局限在“体制内”，而是在社会中处于优势地位的群体。地方政府在对扶贫项目分包之初，从自身政绩和示范效应等因素考虑，会将扶贫项目分发到基础条件较好、更容易完成项目的区域，项目也必然是有一定条件的“精英”才有能力去承接，因此，项目的实施过程即项目的外部精英和农村中的内部精英进行合作的过程，真正的贫困群体在项目中参与度不够，最终导致扶贫资源不能有效地投向贫困户。精英俘获的本质是一种逐利行为，在扶贫项目的建设和运营过程中，各类“精英”各取所需，无论政治精英需要得到的政绩，还是经济精英和社会精英需得到的资源，都可以各种方式去实现，但是在一个项目完成后，相关资源逐渐耗尽，在没有扶贫资金持续投入的情况下，对项目的后续运作关注度也会越来越低，毕竟，每年财政会拨新的扶贫资金，政府也会开发新的扶贫项目。总结与思考长期以来，各界关注的脱贫关键点都在贫困户本身，认为扶贫应该先要“智志双扶”，发挥个人主观能动性才能逐步实现脱贫，继而实施产业扶贫项目