政府投资理论与政策.pdf

ZHENG FU TOU ZI LI LUN YU ZHENG CE前言前言从2005年开始，我为中国社会科学院研究生院投资系开设了 政府投资学 课程。但是，一直苦于找不到规范的教材。相关研究成果多是从公共部门经济学或财政学的角度进行研究，与政府投资的范畴还有较大的差距。我只能在讲课过程中逐步积累素材。通过56年的教学实践，我对政府投资的理论体系、发展过程、运行模式有了更深的理解。总体来讲，政府投资涉及的学术领域较为宽泛，是从投资主体角度研究政府投资的规模、结构、分工、决策、方式、调控、效益的一门综合性的学科，很难用单一的学科体系进行描述。由于中国转轨时期经济体制的特殊性，政府投资领域的许多方面都是新的，探索的任务很艰巨，意义很大。多年来，随着政府投资在基础设施建设和公共服务提供方面的作用不断提升，有关政府投资的研究越来越受到决策层的关注与重视。我先后承担了国家发展和改革委员会投资司和社会司、国家开发银行、国家发改委宏观经济研究院等部门10多项相关课题研究任务，涵盖了政府投资的规模与结构、政府投资管理体制、地方政府融资、社会事业投融资、财政资金与信贷资金的配合使用、主体功能区基本公共服务均等化政策、国债政策的可持续性、投资调控的方法与手段等诸多领域。这些课题成果直接服务于中央政府部门的投资决策，其中的一些内容成为本书的重要支撑。2004年9月，我作为中共中央组织部、共青团中央博士服务团的一名成员，有幸到西部边远地区的一个地级市挂职近两年时间。在那里我接1-政府投资资资资资资资资资资资资资资资资资理论与政策触到了中国经济发展与投资建设中的一些最基础、最本质的东西，完成了一系列的研究报告，内容涉及交通枢纽和物流中心建设、以工代赈和扶贫开发、小额贷款公司和村镇银行发展、欠发达地区的区域协作、统筹城乡的义务教育投入等方面的问题。同时，我也参与了部分项目策划和筹集资金的工作，深深体会到了地方同志工作的艰辛和不易，使我对中央和地方政府决策以及投融资活动的一般规律有了深刻的认识，也更直观地感觉到了政府投资体制中的弊端和缺陷。“八五”时期以来，我先后参与了多个地区、企业的五年计划或规划的前期研究和编制工作。深刻体会到地方政府官员发展经济的迫切愿望，感觉到投资特别是政府投资在地方经济社会发展中的重要地位，以及地方政府扩张投资的冲动。有些地方急于改变经济发展的面貌，或者为了争取更多中央资金，没有充分考虑当地财力和群众的承受力，编制的规划目标过于超前，规模过大。应该说，这种投资冲动既可能成为政府投资规模扩大、结构调整和体制创新的动力，也可能导致政府投资行为扭曲，政绩工程层出不穷，重复建设屡禁不止，投资过热难以抑制以及社会和谐遭受破坏。政府已经到了从热衷招商引资、拆房卖地导致的虚假繁荣中清醒过来，认真反思其投资行为是否真正有利于保障和改善民生，有利于促进社会公平正义的时候了。没有这些年政府的高强度投入及其引领作用，中国经济就不可能取得如此令世人瞩目的巨大成就。与成熟市场经济国家显著不同，我国的各级政府也是重要的市场竞争主体。正是由于各级政府的积极参与和主导，才使得中国经济一直保持旺盛的活力和竞争力。但是，这种政府对经济的强势干预又与社会主义市场经济发展的要求相背离，容易使人产生诸多的疑问：政府投资的性质到底是建设性的还是服务性的？怎样看待政府投资决策民主和决策效率的关系？如何充分发挥好政府投资的引导和杠杆作用？如何减少政府投资项目出现的中间损耗和腐败现象？投资调控的重点是调控产品的供求，还是政府投资行为？如果政府投融资扩张是以透支民众现实和未来幸福为代价，是不是应该受到约束？同时，感谢我的父母把我领上了学术研究的道路，并鼓励我坚持到现在。是他们使我明白了这样的道理：只有认认真真地走好眼前的路，扎实做好当前的研究工作，才有可能最终真正实现人生的价值。感谢国家发改委宏观经济研究院、投资研究所以及中国社会科学院研究生院投2-ZHENG FU TOU ZI LI LUN YU ZHENG CE前言资系的领导和同事，是他们给了我参与和主持课题研究以及为学生授课的机会，并为我提供了非常宽松的研究环境和条件，使我有了现在的知识积累。感谢在地方挂职时关心我的各级领导和朋友们，让我感受到像在家一样的温暖，没有他们的器重和信任，我就不可能对政府及其投资活动有现在这样直观和清晰的认识。本书的出版得到了山西经济出版社编辑部主任李慧平女士的大力支持，在此表示衷心的感谢！刘立峰2010年12月30日3-ZHENG FU TOU ZI LI LUN YU ZHENG CE目录目录前言!1第一章 导论!1一、研究政府投资的意!义1二、政府投资的基本概!念2三、本书的框!架6第二章 政府投资的基本状!况7一、发展阶!段7二、主要成!就16三、基本特!征23第三章 政府投资的规模与结!构27一、政府投资规模和结构的决!定27二、我国政府投资规模和结构状!况37三、政府投资规模和结构发展趋!势431-政府投资资资资资资资资资资资资资资资资资理论与政策附件1%统筹城乡义务教育投入中的问题和建议对四川省广元市义务教育投入情况的调!查62一、城乡义务教育现有投入差!距62二、城乡义务教育发展水平差!距64三、实施义务教育经费保障机制后的问!题65四、推进城乡义务教育投入均等化的措!施67第四章 政府间投资分!工69一、政府间投资分工的原!则69二、我国政府间投资分工现!状72三、政府间职责划分的国际经!验78四、我国政府间投资权限的划!分81附件2%以工代赈项目实施中的成效、问题及对!策88一、项目实施的成!效88二、存在的问!题90三、改进的对策建!议94第五章 政府的投资决!策97一、政府投资决策理!论97二、国外政府投资决策经!验103三、我国政府投资决策的问!题110四、政府投资决策案!例113五、我国政府投资决策机制改!革121第六章 政府的投资方!式125一、政府投资方式的理论描!述125二、政府投资的主要模!式1322-ZHENG FU TOU ZI LI LUN YU ZHENG CE目录三、政府投资方式转变中的问!题145四、促进投资方式转变的政策措!施147第七章 政府的资金来源渠!道151一、财政拨!款152二、国!债154三、地方!债162四、政府性基!金170五、土地收!益175六、政府收!费180第八章 地方政府融!资187一、地方政府融资的概!念187二、地方政府融资状!况189三、地方政府融资的基本模!式193四、地方政府融资存在的问!题197五、地方政府融资的新形!势200六、地方政府融资的新思!路203七、主要措!施205附件3%湖北省财政资金与信贷资金配合使用情况调查报!告211一、基本经!验211二、主要问!题215三、对策建!议219第九章 政府投资调控及其政!策223一、内涵和工!具223二、适度投资的判断标!准2303-政府投资资资资资资资资资资资资资资资资资理论与政策三、政府投资行为及其调!控242四、投资调控政策的演!变248五、未来投资调控政策取!向261附件4%投资宏观调控调研报!告268一、对国家投资宏观调控的总体评!价268二、投资宏观调控对当地经济与社会发展的影!响269三、投资宏观调控过程中存在的问!题271四、对未来投资宏观调控的建!议276第十章 政府投资的效!益279一、政府投资效益评!价279二、政府项目建设成本与质!量288三、国有企业的投资效!益293参考文!献3034-ZHENG FU TOU ZI LI LUN YU ZHENG CE第一章 导论第一章 导论内容提要：政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程，通常是一级政府利用财政预算内、预算外资金和上级政府补贴资金、社会捐款等政府财力所进行的固定资产投资行为，也包括一级政府利用其下属部门或直属公司最终依托财政担保而进行融资后开展的投资活动。政府投资关系到经济发展和国计民生的长远大计，关系到经济、政治、社会发展的深层问题，政府投资的重要性正在不断提高。但是，政府投资领域也存在着很多问题，政府投资研究具有现实的重要性和紧迫性。一、研究政府投资的意义当今社会，政府在人们的生活中扮演着越来越重要的角色，它的触角已经渗透到社会经济的各个领域。但是，如果缺乏好的制度规范，政府活动包括政府投资就会出现这样或那样的问题。一方面，政府投资的重要性不断提高。随着经济的发展和收入的增加，人们对公共服务的需求越来越多，要求越来越高，这些领域私人不愿进或没有条件进，政府必须承担更多的责任，因而政府支出和政府投资规模不断扩大。19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出的实证分析基础上，得出了著名的瓦格纳法则。即随着国家职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些国家职能的财政支出不断增加，即随着人均收入提高，财政支出相对规模相应提高。1890年，美国各级政府公共支出总额为8亿美元，90年以后，1980年上升为8690亿美元，1995年又上升到15907亿1-政府投资资资资资资资资资资资资资资资资资理论与政策美元，增长了近2000倍。这一时期价格上涨了10倍，按不变价格计算，公共支出实际增长近200倍。2008年，美国政府财政总支出达到47403亿美元，占GDP（国内生产总值）的32.8%；其中，联邦财政支出29826亿美元，占GDP的20.7%，而1937年，联邦财政支出占GDP的比例只有8.6%。中国改革之初的1980年，财政支出只有1228亿元，而到2009年，中国财政支出已达7.6万亿元，占GDP的比重为22.6%，这是自1994年财税改革以来的最高水平。另一方面，政府投资领域又存在很多问题。在经济发达的美国也是这样。有资料表明，美国公共住房的建设成本平均比私人的住房建设成本高出20%以上。美国政府投资的高成本，也是美国总统不得不关注的问题。日本的公共投资效率明显低于民间投资。一般认为，公共工程的成本平均比民间投资工程的成本高30%以上。以道路为例，1998年，日本道路投资额约为15万亿日元，其中仅有40%形成固定资本，浪费掉的资金达到4万亿5万亿日元。更为严重的是，盲目建设造成大量无用和“胡子”工程。近年来，日本在政府工程建设领域屡屡爆出腐败案件。日本官僚、财团、企业互为一体，企业为了获得政府工程合同，大肆向官僚行贿、提供政治献金。在我国，政府投资领域中的问题更多、更严重。应该说，政府投资面临比私人投资更为严重的不完全信息问题，容易产生逆向选择和道德风险。与一般社会主体以利益最大化决定投资选择不同，政府投资负责人缺乏追求“价廉物美”工程的动力。不求有功、但求无过的心理促使工程负责人宁愿选择墨守成规，而不是运用智慧去削减支出。权力缺乏监督或监督不到位，使得政府的投资活动容易产生各类的寻租机会，容易成为滋生腐败的领域，导致宝贵公共资源的浪费。政府投资关系到经济发展和国计民生的长远大计，关系到经济、政治、社会体制改革的深层问题，政府投资研究具有现实的重要性和紧迫性。二、政府投资的基本概念（一）政府的起源从奴隶社会以来，代表不同阶级利益的哲学家和政治思想家们纷纷对政府的起源问题进行探讨和论证，得出了许多不同的结论。其中，“神权论”巴曙松：“新加坡溢价”：政府投资如何会变成“高价投资”？，www.china-，2001-07-26。日本公共投资的现状、问题及启示，中国改革论坛，2002-08-27。2-ZHENG FU TOU ZI LI LUN YU ZHENG CE第一章 导论用天意或神的安排来解释国家和政府起源，并对国家和政府的权力作用进行了相应的神化。持这种观点的政治思想家，少数是古代奴隶社会奴隶主阶级的代表人物，大多数都是封建地主阶级的代言人。他们中的许多人均从教会信条出发，用基督教教义来解释国家和政府的起源，论证一切国家和政府的权力均来自于上帝，把封建社会的国家制度和国家机构说成是上帝创造的严格等级系统的一部分。我国封建专制时期的大多数思想家们也持此观点。在这个时期盛行把皇帝称为天子，