从公共资源交易整合改革看公物拍卖事业的机遇与挑战_王丛虎.pdf

1819孔祥泉我国公物拍卖制度建立的历史和现实意义司法部行政执法协调监督局副局长Public Property Auction SystemP 作为我国公物拍卖制度实施的见证者和拍卖法的起草参与者之一，关于三十年前我国公物拍卖制度建立的重大意义，我个人归纳为以下四个方面：一是活跃了商品交易市场，助推了经济体制政革，繁荣了社会主义市场经济。把执法机关罚没物品、依法不予返还的追赃物品、邮政和运输等部门获得的无主货物，以及国家机关、社会团体和国营企事业单位按有关规定需要处理的物品及需要变卖的公物，从执法机关在本系统内作价处理或交由商业渠道作价收购转变为必须委托政府指定的拍卖行公开拍卖，亦即跨进真正的市场，实现了“物品”向“商品”的转化，突破了当时的经济体制对这类商品在交易主体、流通范围、交易价格等方面的限制甚至管制，商品交易领域逐渐拓宽，市场交易份额不断增加，为社会主义市场经济注入了活力，带来新的气象。二是提升了国家财产、集体财产的保值增值，增加了各级政府的财政收入。实践证明，传统的公物处理方式，无论是执法机关系统内作价处理，还是交由其他商业渠道作价收购，标的物往往被以较低的价格售出，广而化之、长而久之，公物处理变现被大打折扣，直接导致国有财产大量流失，严重损害了国家利益和集体利益。采取公开拍卖的方式处理公物后，首先最大限度减少甚至杜绝了内部私分和象征性作价售出，付诸拍卖后又充分发挥其透明度高、价高者得的特点和优势，使得公物普遍实现溢价增值，切实增加了国家的财政收入。据统计，经过拍卖的罚没物品，增值率在 30%，经济效果显著，社会反响极佳。三是防止了公物处置中的营私舞弊，从根本上改变了公物出售固有的只会趋低不能就高的惯性思维、做法和结果，进而极大地促进和提升了执法机关、国营企事业单位的廉政建设。实际上我国自建国初期就对罚缴物品等公物处理作出过专门规定，1988年财政部又发布罚没财物和追回赃款、赃物管理办法，但是实施效果未达预期，仍然没有能很好地堵住部分单位内部挪用私分、低价收购送人情等以权谋私、损公肥私的漏洞。为了改变这种状况，国家层面对公物处理政策作出重大改革，借鉴我国当时只在民事法律制度中作为强制执行财产的方式，恢复被计划经济体制所摈弃的古老的商品交易方式拍卖，建立了公物处理公开拍卖制度。在较短的时间内就有效堵塞了公物处理存在的漏洞，极大促进了商品公开、公平交易，拓宽和强化了社会对执法机关的监督，反腐倡廉建设受到了公认。四是助推了我国拍卖法律制度的完善和升级。在我国社会主义市场经济法律体系业已建成和日益完善的今天，我们可以明确地说，时至今日仍然有效的国务院办公厅关于公物处理实行公开拍卖的通知，在拍卖业界虽然具有着不可替代的历史地位和作用，但是毕竞难以纳入国家法律规范范畴，只能界定为国务院的规范性文件或政策性文件，然而从某种意义上讲，也正是因为它囿于历史的局限不能满足于其后我国日新月异的体制改革需要、开放市场需要、执法司法实践需要、与国际接轨需要等等，在各方共同努力下，才有了 1993 年国务院将拍卖条例列入当年立法计划，才有了 1994 年经党中央批准拍卖法列入第八届全国人大常委会拟审议的立法项目，才有了拍卖法又随即成为联合国经济开发署资助我国的为数不多的“立法支持经济改革项目”，才有了 1996 年 7 月当届全国人大常委会第二十次会议一次审议就获得通过的高效率立法（当然，获得审议通过的最重要、最直接的条件是草案质量足够高）。自然，今天在充分估量这份文件出台、这项制度建立的重大意义、重要作用的时候，我们更要紧密结合当前经济形势变化、市场发展方向、行业格局定位、制度实施状况等，分析存在的问题、面临的困难，思考解决问题和困难的途径和方法，以实现制度不断完善、机制日趋健全与行业蓬勃发展、市场持续繁荣之间的良性互动、相互促进。比如，从国办文件到拍卖法，再从拍卖法到民法典，早期制度中使用的通俗文件用语或者已经被专业法律术语所改善，或者相关概念的内涵已经发生明显、重大变化，甚至还不可避免地存在着有的制度规定滞后于拍卖行业发展客观需要的情况，这都要求业界人士在适用法律、执行政策时，以严格遵循立法宗旨和政策精神为前提贯彻执行有关规定，防止机械、教条、割裂、走极端地执行业已逐步市场化、专业化、系统化的拍卖制度规定，拍卖行业才能健康发展，我国的拍卖事业才能蒸蒸日上，不断焕发勃勃生机。回首三十年的光辉历程，必将有助于我们全面、及时、准确总结公物拍卖制度建立和运行正反两方面的经验，从而有的放矢、担当作为、务求实效地为拍卖法制更加健全有为、拍卖行业更加蓬勃发展贡献绵薄之力。一、公共资源交易在哪里？（一）公共资源交易是中国基本经济制度的重要内容 在社会主义市场经济建设中，公共资源交易作为公共资源的市场化配置方式，是社会主义基本经济制度的一项重要内容，在构建社会主义市场经济体制中发挥着重要的作用。党的二十大报告提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。公物拍卖作为公共资源交易创新发展的重要方式，在公共资源进入市场化配置过程中发挥着引领的作用。可以说，公物拍卖和公共资源交易的发展相辅相成，紧密相连。（二）公共资源交易是中国高标准市场体系的重要指标 国家市场体系包括公共市场体系和私人市场体系，高标准的市场体系与公共市场和私人市场的完善程度，体系制度的和谐性、协调性直接相关。其中公共市场体系内容和体量的重要性、引领性，使得其在中国特色社会主义经济中占主导地位。2020 年 4 月10 日发布的中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见是党中央、国务院第一次对推进要素市场化配置改革进行总体部署，体现了完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是新时代加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。从这个角度而言，作为要素市场化配置方式，公共资源交易是衡量中国高标准市场体系的重要指标。（三）公共资源交易是中国政治和行政改革的重要标尺 我国要素市场化配置改革的重点任务，是要充分发挥市场配置资源的决定性作用，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。在深化要素市场化配置改革过程中必然会对传统的行政职能产生冲击，从而推动相关的行政体制改革。例如：行政审批制度改革、行政信息的公开、数字化政府建设的改革等等。而公共资源交易的变革，不仅促进了交易市场的繁荣，也有效推动了我国事业单位的分类改革，实现真正意义上的政府公开透明。所以从这个角度来说，公共资源交易是中国政治和行政改革的重要标尺和推手。（四）公共资源交易是国家治理现代化的关键抓手 党的十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，以及党的二十大提出的“中国式现代化”，需要具体的方法和措施推进。公共资源交易变革带动一系列制度的变迁与创新是国家治理体系现代化的重要体现，市场配置公共资源是国家治理能力现代化的关键标志。因此，包括公物拍卖在内的公共资源交易，也是崭新的有效推动中国式治理现代化的重要途径之一。二、公共资源交易往哪去？2019 年 5 月，中央深改委审议、国办印发的关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见（国办函201941 号）提到深化公共资源交易平台整合共享，要坚持应进必进、统一规范、公开透明、服务高效原则，加快推进平台交易全覆盖，完善分类统一的交易制度规则、技术标准、数据规范，创新交易监管体制，推动公共资源阳光交易，着力提高公共资源配置效率和公平性。文件提出到 2020 年，适合以市场化方式配置的公共资源基本纳入统一的公共资源交易平台体系，实行目录管理；实现各级公共资源交易平台纵向全面贯通、横向互联互通，实现制度规则统一、技术标准统一、信息资源共享；电子化交易全面实施，公共资源交易实现全过程在线实时监管。2020 年 4 月，中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见瞄准各类要素市场存在的突出矛盾和薄弱环节，提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向；健全要素市场化交易平台，特别提到了拓展公共资源交易平台功能、健全科技成果交易平台，引导培育大数据交易市场。回应了当下各地政府创新发展的大方向。2022 年 4 月，中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见明确要强化市场基础制度规则统一，推进市场设施高标准联通，打造统一的要素和资源市场，推进商品和服务市场高水平统一，推进市场监管公平统一。以推动涵盖五个主要目标的全国统一大市场的建设。王丛虎从公共资源交易整合改革看公物拍卖事业的机遇与挑战中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授Opport uni ti es and Chall engesO中国拍卖CHINA AUCTION中国公物拍卖 30 年2021 党的二十大报告强调，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。总结公物拍卖经验，分析公物拍卖市场特点，判断公物拍卖市场发展趋势，重在深刻理解新发展理念，即发展的目的、动力、方式、路径，以期统一于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，统一于建设全国统一大市场，统一于公物拍卖市场的新发展。借今天的论坛，我从两个维度谈谈对公物拍卖市场新发展的思考。一、先谈谈认知维度坚持系统发展理念 1、新发展理念是内在联系的整体。以习近平同志为核心的党中央审时度势，深入思考和把握中国经济社会发展的历史方位，提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。新发展理念具有五大特征。一是实践性，是改革开放实践经验的总结，它的内容和要求源于对实践的不断总结。二是人民性，是马克思主义的价值理念、人民共享理念的生动诠释。三是发展性，是坚持实事求是、与时俱进并且理念创新与制度创新。四是整体性，是“创新、协调、绿色、开放、共享”五个方面相互联系，任何一个部分都不可能脱离其他部分而独立存在。五是历史性，是在历史发展的过程中才得以总结和升华。推进公物拍卖市场新发展重在把握实践性、发展性和整体性，体现人民性和历史性。2、新发展理念是行动的先导。没有科学理念的指导就没有行动的自觉。完整把握、准确理解、全面落实，把新发展理念贯刘建民贯彻新理念，激活新动能，促进公物拍卖市场新发展上海市拍卖行业协会会长N e w D e v e l o p me n t o f P u b l i c P r o p e r t y A u c t i o n Ma r k e tN彻到建设有中国特色社会主义现代化的各环节，说明理念对于实践的依赖性，更说明了实践对于理念的推动性。总体上看，我国公物拍卖市场从无到有、由小到大，从探索公物规范处置到国务院印发关于公物处置的通知，再到中华人民共和国拍卖法施行，集中反映了我们对经济社会发展规律的认识和把握，集中体现了拍卖人以发展理念发现发展中的突出矛盾和问题，以依法拍卖的规范性、阳光处置的安全性，促进公物拍卖市场在改革创新中快速健康发展。3、新发展理念是深化改革的动力。既要以新发展理念指导引领全面深化改革，又要通过深化改革为完整、准确、全面贯彻新发展理念提供体制机制保障。只有把新发展理念这个“指挥棒”贯穿发展全过程和各领域，才能立足新发展阶段、构建新发展格局，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。我国公物拍卖市场能否高质量发展，涉及到思维方式、行为方式、工作方式的变革，涉及到工作关系、社会关系、利益关系的调整。要全面深化改革，破解发展难题、增强发展活力、厚植发展优势。坚持系统观念，全面、准确把握新发展理念的科学内涵和实践要求，切实把新发展理念全面落到实处。二、再谈谈技术维度坚持科学方法推动 经过不断探索、大胆实践，我国公物拍卖市场走出了依法合规、高效安全、优化配置的发展之路。以上海为例，近 5 年（2018年-2022 年），上海公物拍卖成交额达 22.23 亿元，占全行业拍卖成交总额的4.5%。其特点是，全过程规范服务，全要素数字拍卖，目前，全国各地统一公共资源交易平台的整合已基本完成，并朝着全国统一大市场的目标迈进