教育行政执法研究.pdf

书书书教育行政执法研究何长平 主编王梅雾 副主编东 北 师 范 大 学 出 版 社长春书书书图书在版编目（）数据教育行政执法研究何长平主编长春：东北师范大学出版社，教 何 教育法令规程行政执法研究中国 中国版本图书馆 数据核字（）第 号策划编辑：曲春波责任编辑：刘晓军封面设计：张然责任校对：李燕责任印制：张允豪东北师范大学出版社出版发行长春市人民大街 号（邮政编码：）电话：传真：网址：电子函件：东北师范大学出版社激光照排中心制版延边新华印刷有限公司印装吉林省延吉市河南街 号（邮政编码：）年月第版 年月第次印刷幅面尺寸：印张：字数：千定价：元书书书导言经过多年的努力，我国教育法制建设取得很大成绩，教育法规体系渐趋完善，依法行政已成为教育行政部门的重要职责。国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）再次提出“全面推进依法行政”，要求“各级政府要按照建设法治政府的要求，依法履行教育职责。探索教育行政执法体制机制改革，落实教育行政执法责任制，及时查处违反教育法律法规、侵害受教育者权益、扰乱教育秩序等行为，依法维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益。完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权”。教育事业关系千家万户，与人民群众的利益密切相关，教育行政执法的水平直接关系到教育事业的健康发展。教育行政执法研究主要以行政法学的基本理论为指导，结合我国现行的有关立法，在分析教育行政执法原理的基础上，论述了教育行政执法的几个基本问题。全书由六章构成。第一章为教育行政执法概述。概念是科学研究的逻辑和历史起点。研究教育行政执法首先需要界定与教育行政执法有关的基本概念，把握教育行政执法的基本理论。本章主要研究教育行政执法的内涵与特征、功能与作用以及教育行政执法法律关系等基本理论问题。第二章为教育行政执法的基本原则。本章根据教育法与行政执法的特点以及教育行政执法的基本价值观念，论述了教育行政执法应在遵循法治原则的基础上，遵循公正原则、公开原则、平等对待原则、效率原则、信赖保护原则、惩罚与教育相结合原则等基本原则。第三章为教育行政执法基本制度。本章系统地研究和探讨信息公开制度、执法责任制度、过错追究制度、告知制度、回避制度和时效制度等教育行政执法的基本制度。第四章为教育行政执法行为。行政执法的运作导言必须客观地表现为一种合法有效行为的存在。这是行政执法的重要环节，也是其中心环节。本章主要研究教育行政执法行为的含义、效力及其合法有效成立的条件和执法程序，以及作为教育行政执法行为主要表现形式的行政检查、行政许可和行政处罚等行为。第五章为教育行政执法监督。随着现代社会经济的快速发展，行政管理权力的不断膨胀对社会生活各个领域全方位的渗透常有侵犯公民合法权益的危险，如何对其进行制约和规范，防止其被滥用，显得尤为重要，而监督是实现权力制约的最为有效的手段和途径之一。本章主要论述了我国教育行政执法监督的若干理论问题和具体的监督程序。第六章为教育行政执法救济。本章以行政争议为起点，讨论了我国现行法律法规设置的各种教育行政执法的救济制度。教育行政执法研究书书书!#$%!&()*+,-!#!$%&()*$%&!+#!)*$%&,-.!/#!)*$%&012!#!3#!45678)*$%&$%!#.%!&()*+/0123$&!#!9:;%!+#!=:;%(!/#!:;%&!3#!?AB:;(%!C#!DE:;(!F#!GHIJ:;(&!K#!LM()*NOP:;(!#4%!&()*+0156&!#!GQRS&!+#!&TURS)!/#!VWXYRS*!3#!ZRS*!C#!RS#%!F#!DRS#!#7%!&()*+(8&%!#!)*$%&$_a&%!#!+#!)*$%bc!(!/#!)*$%de!$!3#!)*$%fM!$)!C#!gh)*$%&$_!%*!#9%!&()*+:;!($!#!)*$%&ija!($!+#!kl)*$%&ij,mn!(!/#!)*$%&ij,opqrs!)%!3#!tukl)*$%&ijRS!)*!#!*#!#!)*$%&vwa!*#!+#!)*xyvwRS!#!/#!)*$%z$!3#!)*$%y|$!%!C#!)*$%RS$(!?AB$%$!C!D$%#!$%&()*+书书书教育行政执法概述第一章概念是科学研究的逻辑和历史起点。研究教育行政执法首先需要界定与教育行政执法有关的基本概念，把握教育行政执法的基本理论。本章主要研究教育行政执法的内涵与特征、功能与作用以及教育行政执法法律关系等基本理论问题。第一节行政执法与教育行政执法一、行政执法的界定（一）行政执法的概念望文生义地看，“行政执法”一词包括“行政”和“执法”这两个广为使用的词汇。关于“行政”一词，行政学、管理学、政治学和法学领域均会涉及对它的研究，但不同学科对行政的理解各有特定的含义。作为日常概念，“行政”一词既可从“公”的层面指“政务的组织和管理”，也可以从“私”的组织内部层面指“执行事务”。而作为科学概念，对“行政”一词的理解，不同的学科甚至不同学科的不同历史发展时期皆有不同的认识。有的学者将行政理解为实现国家政治目标的一切活动，比如德国的行政法学家奥托第一章教育行政执法概述梅叶尔等人认为：“行政就是实现国家政治目的的一切活动。”有的学者则从管理的角度上理解行政，即正式组织内部的管理活动，比如研究教育行政管理的学者多会提到学校的内部行政，实践界有关“学校党委与行政”、“教学岗和行政岗”之类的说法更是常见。法学界则有学者主张认为行政是立法活动、司法活动以外的一切国家活动。这种观点是建立在三权分立的基础之上，以行使国家职能的机关作为区分国家职能的标准，正如日本行政法学家美浓部达吉的“除外说”。他认为：“行政就是除立法、司法之外的一切活动。”由于现代行政的发展，出现了职能的交叉或混合的情形，一个行政机关可能同时具有行政职能、准立法和准司法职能，因此，将“行政”解释为“除立法、司法之外的一切活动”并不够准确。但是，将“行政”与立法、司法相并列时，其涵义与“执法”非常接近。“执法”一词，无论作为日常概念还是科学概念都是专指与国家行政机关有关的某些活动，差异主要表现在对概念外延的确定上。最广义的“执法”指国家机关对法律的执行，属于由“立法、司法、执法、守法”构成的法治过程的一个重要环节。最狭义的“执法”专指特定行政机关的监管和处罚活动。后者在日常生活中应用得尤为广泛，而更多的理解介于二者之间。将“行政”与“执法”合在一起使用，构成“行政执法”这个复词，虽然尚不是一个明确的法律概念，却体现了行政对法律的依附和服从。在法治语境下，行政的一切活动就是对法律的贯彻执行，即依法行政，行政机关根据制定的法律、法规对社会事务进行治理。因此，这代表着一种行政观念的转换和价值取向的转变。法对社会关系的调整以及法的实现，都必须通过动态的法的实教育行政执法研究胡建淼行政法学 北京：法律出版社，：张栽宇行政法要论 台北：汉林出版社，：施来实现，即法律不仅是制定的，更是运行于社会现实生活中的。按照主体的不同，法运行于社会现实生活中，可以具体划分为国家权力机关创制法的活动（立法）、国家行政机关执行法的活动（执法）、国家司法机关适用法的活动（司法）以及个人和其他社会组织遵守法的活动（守法）。可见，行政执法是法的运行的重要内容和环节。然而，人们对行政执法的具体涵义历来有着不同理解，并形成了以下几种有代表性的观点：第一种观点以罗豪才、应松年教授为代表，他们认为：“行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。”第二种观点以许崇德、皮纯协教授为代表，他们认为，“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的活动。因此，它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为”。第三种观点以杨惠基教授为代表，他认为，“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为”。也就是说，行政执法不包括“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为”第一章教育行政执法概述国家权力机关对法律执行状况的检查不属于立法活动，尽管可能包括对未来法律修订意见的调研，但检查本身应属于执法活动，是国家权力机关对国家行政机关的监督。罗豪才，应松年行政法学 北京：中国政法大学出版社，：此外，应松年教授在后来拓展了行政执法的主体范围，包括“主管行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织”。（参见：应松年行政法学新论北京：中国方正出版社，：）许崇德，皮纯协新中国行政法学研究综述 北京：法律出版社，：以及“解决和处理争议及与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”，“行政执法是与行政立法、行政司法相对应的”。正如姜明安教授在一篇文章中指出的那样，行政执法的涵义因使用的场合不同而不同。不仅行政法学界对行政执法有不同理解，行政实务界的理解也不尽相同。原国家经贸委法规司 年月 日的 关于国家经贸委行政执法职责调查情况的报告中指出行政执法“具体包括行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决和行政强制等职责”。国务院办公厅 年 月 日转发中央编办的 关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见中提出，要“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能（即行政执法）相对分开”，“将监督处罚职能（即行政执法）与技术检验职能相对分开”。可见，此处行政执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。交通部科技教育司、体改法规司和上海海运学院 年 月 日完成的 交通行政执法综合实施模式研究报告中使用的“行政执法”概念的外延似乎更广泛一些：“行政执法是行政机关为实现行政管理职能，依据法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定，通过发布命令、许可、提供指导、订立合同等方式，针对特定事务所作的影响相对人权利义务的行为。”综上所述，行政执法可作广义和狭义两种解释。广义的行政执法，就是指行政机关运用法律对国家事务进行组织和管理的全部活动，它通常又以行政机关的立法、执法、司法三种形式表现出来，即包括抽象行政行为和具体行政行为。狭义的行政执法概念，专指教育行政执法研究杨惠基行政执法概论 上海：上海大学出版社，：姜明安论行政执法 行政法学研究，（）该观点与北京市海淀区人民政府 年月 日提出的 综合执法改革思路中使用的“行政执法”概念比较接近，后者用一节专门阐述了执法与审批的关系，指出“行政执法”主要指行政处罚及与之相关职能，原则上不包括行政审批。上述广义执法中的执法概念，也就是指行政机关依法对相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对相对人权利的行使和义务的履行情况进行监督检查的具体行政行为。本书一般从狭义上理解行政执法，是指行政主体依照宪法和法律法规的规定，在其法定职权范围内，依照法定的程序，对特定的人和事作出的影响其权利和义务的具体行政行为。（二）行政执法的特征关于行政执法的特点，由于研究的角度不同，学者们的看法也不尽相同。有的学者认为，行政执法具有国家意志性、强制性、法律性、优益性、单方面性等特点；也有学者认为，行政执法具有较大的灵活性和机动性、对象的特定性、程序的效率性等特点。纵观有关研究，对行政执法特征的概括，与学者对“行政权”这一行政法理论中心范畴的理解有关。“行政权”的经典涵义是建立在资本主义三权分立理论基础之上，行政权与立法权、司法权共同构成国家权力。即行政权是行政主体依照宪法和法律的规定，执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权力。首先，行政权是国家政权的组成部分，是治理国家、服务社会的一种公权力，具有不可处分性。行政权是权力和职责的统一体。行政主体有权行使行政权，但必须依法行使，且无权对它作出处分，不得任意进行转让、放弃或赠予等，除非符合法定的条件和程序，否则将承