政府绩效发展之路：从评估到管理.pdf

政府绩效发展之路暋暋暋 从评估到管理张永刚暋鲍春雷暋著吉林大学出版社前暋言政府绩效评估在政府部门的广泛运用是西方社会发展、新公共管理运动及公共管理理论研究共同推动的结果。纵观西方的改革实践可以看出,以英、美为代表的西方国家绩效管理实践经历了不断发展和进步的过程。特别是进入2 0世纪8 0年代以后,受新公共管理运动的影响,西方国家政府通过借鉴私人部门的管理理念,引入市场机制和竞争机制,强调公共服务中的顾客导向和结果导向等方式,使绩效评估史无前例地成为西方各国改革议程中的一个核心部分,并日益发挥着重要作用。在当今西方各国,绩效评估作为企业管理的成功经验,已被政府普遍吸收和借鉴,并已演变成各国实施政府再造、提高政府效能、改善政府形象的有效工具。相对于西方国家而言,我国政府绩效管理开展得相对较晚,但是在国家有关部门的大力支持和各级地方政府的不断探索下,我国政府绩效评估也获得了长足的发展,各级政府部门不仅对绩效评估的理论理解和方法运用日益深入,而且还创立并开展了很多卓有成效的绩效评估模式。与此同时,学界对政府绩效评估也给予了高度的重视,特别是近些年,有关绩效评估及管理方面的著作、论文以及课题研究都呈现出迅速增长之势,极大地丰富了我国政府绩效评估的研究。作为两位年轻的研究人员,我们最初是凭借着兴趣开展了关于政府绩效的研究,但进入这个领域之后才发现,政府绩效评估之复杂远超我们的想象,仅就什么是政府绩效这一基础性问题,就有过长时间的思考和数次的探讨甚至争论,其后对各国多种多样评估模式的研究分析更是让我们困惑不已。好在通过阅读大量的国内外文献,比较分析多个政府绩效评估模式与案例,加之参与政府绩效管理方面的研究与咨询工作,在经历一个“痛并快乐暠的历程后,终于慢慢对政府绩效评估的背景、理念、方法及技术有了一个相对系统的认识,于是我们大胆将我们这些也许还并不成熟的理解总结成书,希望与读者分享、交流,共同探讨政府绩效评估这一难题。纵观对政府绩效认识的历程不难发现,随着理念的不断发展和实践的逐渐深入,人们逐渐意识到,仅对绩效结果进行评价只能区分出绩效水平的高低,而在达成绩效和改进绩效等方面并没有明显的功效。因此绩效不仅要应用于评价,还应以管理的视角实现绩效结果的达成乃至提升,这就是绩效管1理。本书基于这一基本框架,在系统梳理政府绩效评估发展演变和主要做法的基础上,将政府绩效评估的理念与方法、实践与模式尽量全面地介绍给读者,使读者不仅可以了解政府绩效评估的内在细节,而且能够从宏观角度对政府绩效管理的整个过程有一个系统而清晰的认识,这无论是对于政府绩效评估的理论研究还是对于相关的实践操作都是大有裨益的。具体而言,本书包括理论篇和实践篇两部分,理论篇从政府绩效管理概述、政府绩效评估体系、政府绩效管理的组织与实施以及政府绩效管理工具几个部分分别阐述了与政府绩效管理相关的一些基本原理,而实践篇则主要介绍了美、英两国的先进做法和我国的具体实践。总体而言,本书内容精练、阐释深入浅出,不仅可供初次接触政府绩效管理工作的人士作为系统学习政府绩效管理知识的教材,而且对不同行业各级管理者的管理实践同样有着积极的借鉴和指导意义,可作为其丰富管理学知识的参考书籍。在撰写本书的过程中,我们参阅和借鉴了大量的相关书籍和资料,在此谨向这些书籍和资料的作者表示诚挚的谢意。另外,尽管我们已尽了很大努力,但限于水平,书中难免存在纰漏和不足之处,敬请各位专家学者批评指正。张永刚 鲍春雷2 0 1 1.0 42目暋录第一章暋政府绩效管理概述1暋第一节 政府绩效评价1暋第二节 政府绩效管理1 5暋第三节 政府绩效管理与企业绩效管理的异同2 0暋第四节 政府绩效管理的功能及意义2 5第二章暋政府绩效管理体系2 9暋第一节 政府绩效的评价内容及指标2 9暋第二节 政府绩效的评价周期与评价方法4 2暋第三节 政府绩效的评价主体5 0暋第四节 政府绩效评价结果的应用5 7第三章暋政府绩效管理的组织与实施6 4暋第一节 政府绩效管理机构6 4暋第二节 政府绩效计划6 8暋第三节 政府绩效监控7 6暋第四节 政府绩效评价8 3暋第五节 政府绩效反馈9 2第四章暋政府绩效管理工具1 0 8暋第一节 目标管理1 0 8暋第二节 标杆管理1 1 21暋第三节 关键绩效指标1 1 8暋第四节 平衡计分卡1 2 2第五章 美国政府绩效管理1 3 9暋第一节 美国政府绩效管理制度历史演进1 3 9暋第二节 政府绩效和结果法案1 4 7暋第三节 美国政府项目绩效评价1 5 4暋第四节 美国政府绩效审计1 6 4暋第五节 美国地方政府绩效管理实践案例1 6 8第六章暋英国政府绩效管理1 7 9暋第一节 英国政府绩效管理的历史沿革1 7 9暋第二节 英国政府绩效审计1 8 8暋第三节 英国地方政府绩效管理1 9 7第七章 我国政府绩效管理2 0 9暋第一节 我国政府绩效管理的发展历程2 0 9暋第二节 以行政效率为核心的政府绩效评估2 1 2暋第三节 以服务质量为核心的政府绩效评估2 1 5暋第四节 第三方评价2 2 0暋第五节 政府绩效评估指标体系研究2 2 4暋第六节 平衡计分卡中国化模式探索2 2 92第一章暋政府绩效管理概述政府绩效管理自2 0世纪8 0年代开始,兴起于西方公共管理领域,并在不长的时间里迅速在许多国家蓬勃展开。作为公共管理领域里一种新的管理理念和管理工具,政府绩效管理对于推动政府组织实施流程再造、提高管理效能以及改善公众形象等方面具有至关重要的作用。在当今公共行政民主化、经济市场化的影响下,政府绩效评价和绩效管理无论是对政府管理实践还是对学术理论研究来说,都是一个炙手可热的话题。本章将对政府绩效评价及政府绩效管理的相关内容进行介绍。第一节 政府绩效评价一、政府绩效评价的定义政府绩效评价是在西方发达国家行政体制改革过程中逐渐形成和发展起来的,涉及政府管理的各个方面,并经历了一个较长的发展时期。以效率政府、顾客至上、追求公共责任为核心,政府绩效评价正在以多样化的功能,深刻影响着世界各国政府体制改革的进程。为了使读者能够清晰地理解政府绩效评价的概念,本书首先对与政府绩效评价相关的“绩效暠“政府绩效暠“绩效评价暠等概念逐一进行介绍,然后再对政府绩效评价的定义和内涵予以归纳和阐释。(一)绩效从一般意义上来看,绩效(p e r f o r m a n c e)指的是活动的结果和效率水平。在管理实践中,绩效更强调的是一个工作活动的过程及其结果。与英文p e r 灢f o r m a n c e相对应,在汉语文献中,除翻译为“绩效暠外,也有人采用“业绩暠“实绩暠“效绩暠等相近或相似的词汇表达绩效的概念。“业绩暠一词在财务和会计领域也使用较为广泛,对与企业业绩评价有关的财务会计指标的研究也比较深入。但这里的业绩强调了行为活动的结果,忽视了行为活动的过程。“实绩暠在各类公共组织中较为常见。2 0 0 6年1月1日起开始施行的 公务员法在第五章第三十三条明确使用了实绩这一概念。该条款规定“对公1务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩暠。在这里,“实绩暠着重强调的是具体职位赋予个人的工作任务的完成情况,从这个意义上看实绩强调的也是一种结果。财政部统计评价司对于“效绩暠做出的解释是栙,企业效绩是指一定经营期间内的企业经营效益和经营者业绩。企业经营效益水平主要表现在盈利能力、资产营运水平、偿债能力和后续发展能力等方面,经营者业绩主要通过经营者在经营管理企业的过程中对企业经营、成长、发展所取得的成果和所做出的贡献来体现。上述概念或者使用的领域较为狭窄,或者意思表达不够完整精确,都不能够全面概括“P e r f o r m a n c e暠所具有的含义。“绩效暠一词,一方面强调了工作活动的结果,突出了结果导向,另一方面也体现了导致结果的工作活动过程,从而完整准确地概括了P e r f o r m a n c e的内涵。这一表述方式同时也为管理理论界和实务界所广泛接受,因此本书统一采用“绩效暠这一表述,并在此基础上对绩效管理进行讨论。从管理实践来看,人们对于绩效的认识处于一个不断发展的过程中。例如,从单纯地强调数量到强调质量,再到强调满足客户需要;从强调“即期绩效暠逐步发展到强调“未来绩效暠。在对绩效的认识逐渐加深的过程中,不论是对于组织还是个人来说,都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念。简单地讲,绩效是组织期望的结果,是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出。一个组织内部往往根据组织原则划分为若干层次和数量的群体,群体由具体的员工组成。与不同层面的工作活动主体对应,将产生不同层面的绩效。因此,广义的绩效概念中包括了组织绩效、群体绩效和员工个人绩效三个层次。组织绩效,指的是组织的整体绩效,是组织任务在数量、质量及效率等方面完成的情况。群体绩效,是组织中以团队或部门为单位的绩效,是群体任务在数量、质量及效率等方面完成的情况。而对于员工的个人绩效,则是指员工个人在完成工作过程中发生的行为及最终绩效结果的总和。从对绩效的阐释中可以看出,绩效是工作的“绩暠(即工作的结果)与“效暠(即实现这一结果的效率水平)的复合体,它本身是一种客观存在。但是这种客观的绩效水平需要经过评价者的主观评价,而后形成的绩效信息才能对管理决策产生影响,从这个意义上看绩效又是一种主观评价。综合以上的分析,可以将绩效更准确地定义为:绩效指的是那些经过评价的工作过程及结果。从这个概念中我们可以看出,绩效至少包括了工作过程和工作结果2政府绩效发展之路 从评估到管理栙财政部统计评价司.企业效绩问答.P 3,经济科学出版社.1 9 9 9.两部分内容,而且绩效还必须是经过评价的,没有经过评价的工作过程及其结果不被视为绩效,因为它们没有形成有效的绩效信息,这种解释将绩效的概念和评价过程紧密地联系在一起。(二)政府绩效所谓政府绩效,在西方也被称为“公共生产力暠“国家生产力暠“公共组织绩效暠“政府业绩暠“政府作为暠等,它是指政府在社会管理中的业绩效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。根据前面对绩效的理解,政府绩效可以定义为政府组织在特定情境下,实现组织目标过程中的行为与产出的水平。既包含产出数量、产出成本等绝对水平,也包含产出质量、产出效果等相对水平。根据政府组织的职能定位和管理特点,政府的绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效三个方面栙:1.经济绩效。经济绩效主要指经济的持续发展,不仅是在国民经济结构合理的前提下的量的扩张,而且是在结构合理的前提下有质的提升。一般来说考核经济绩效的指标主要有G D P的增长率,就业量和失业率,通货膨胀率和物价水平,利率和汇率等。此外还包括经济可持续发展程度、政府提出推进经济与社会协调发展的宏观经济政策等。2.社会绩效。社会绩效是指因为政府的相关行为所引起的社会进步。社会进步不仅仅指经济的发展,它的内涵要丰富得多,其中既包括物质文明、精神文明和政治文明的全面进步,人民生活水平和生活质量的改善和提高;也包括教育、科学、文化生活和道德风尚的全面提升;还包括不同地区、不同民族、不同社会阶层以及城乡之间的和谐共处与协调发展等等。3.政治绩效。政治绩效是政府绩效的最主要体现。在市场经济体制下,政治绩效体现为政府的制度安排以及制度创新,这是政府的核心职能之一。政府制度安排的能力越强,政治绩效就越容易突显。在政党政治的条件下,执政党的思想和管理理念通过国家的意志来表达和实现,廉洁高效并代表人民的利益是执政党在政治绩效上的重要表现,依法行政则是政治绩效对政府的要求。在整个政府绩效体系中,政治绩效是政府绩效的中枢和核心,实现政治绩效能为社会绩效和经济绩效提供制度保证和政策支持,能为社会绩效和经济绩效的实现创造良好的政治氛围。社会绩效是政府绩效的目标所在,缺乏社会绩效这一绩效指标,经济绩效常常迷失方向,政治绩效也将失去社会基3第一章暋政府绩效管理概述栙参见臧乃康.政府绩效的复合概念与评估机制.载 南通师范学院学报(哲学社会科学).2 0 0 1年9