走向合作治理_政府与非营利组织合作的条件、模式和路径.pdf

中共浙江省委党校学科建设成果资助出版项目科学发展观与浙江发展研究中心研究成果走向合作治理：政府与非营利组织合作的条件、模式和路径汪锦军 著 图书在版编目（CIP）数据 走向合作治理：政府与非营利组织合作的条件、模式和路径 汪锦军著 杭州：浙江大学出版社，ISBN 走 汪 国家行政机关 社会服务 研究 中国 社会团体 社会服务 研究 中国 D畅 中国版本图书馆 CIP 数据核字（）第 号走向合作治理：政府与非营利组织合作的条件、模式和路径汪锦军 著责任编辑 邹小宁封面设计 俞亚彤出版发行 浙江大学出版社（杭州市天目山路 号 邮政编码）（网址：http：www zjupress com）排 版 杭州中大图文设计有限公司印 刷 浙江全能印务有限公司开 本 mm mm 印 张 字 数 千版 印 次 年 月第 版 年 月第 次印刷书 号 ISBN 定 价 元版权所有 翻印必究 印装差错 负责调换浙江大学出版社发行部邮购电话（）00a1 目录第一章 导论 001引言：公共服务的挑战 001一、研究背景 002（一）非营利组织的兴起 002（二）社会福利民营化 006（三）多元治理与公共服务的组织合作 007二、相关研究与评价 010（一）相关基本概念的讨论与界定 011（二）基础理论的研究与评价 015（三）政府与非营利组织相互关系的研究与评价 022（四）政府与非营利组织合作的研究与评价 023三、研究问题的提出 027四、研究框架 028五、资料收集与研究方法 031（一）资料收集 031（二）研究方法 031六、主要研究贡献 032第二章 政府与非营利组织合作的条件分析 034一、合作关系的历史变迁 034二、合作关系的地区差异 037三、政府与非营利组织的关系模型与影响合作的变量 040（一）关系模型简介 040（二）关系模型中的变量分析 049四、合作的条件分析 049（一）政府与非营利组织关系模型中的合作条件 050（二）合作条件的其他研究 05500a2 （三）合作的三层次条件分析 057五、小结 059第三章 政府与非营利组织合作的效用分析 060一、合作对合作者的效用 060二、合作的产出效用 064三、合作的结果效用 070（一）史内夫里和德赛的分析 070（二）结果效用的多维视角分析 075四、小结 079第四章 政府与非营利组织合作的模式：类型与差异 080一、关于合作模式认识的两种分歧 080（一）概念之争导致的合作模式认识分歧 080（二）不同区分变量导致的合作模式认识分歧 082二、关系模型中的合作性关系 085三、合作模式的分类框架 086（一）分类框架 087（二）各种合作模式的差异 090四、小结 092第五章 中国政府与非营利组织合作的条件分析 093一、中国非营利组织的发展 093二、中国政府与非营利组织合作的条件分析 097（一）信任关系 098（二）非营利组织因素分析 100（三）制度环境条件分析 103三、小结 113第六章 中国政府与非营利组织合作的模式与案例分析 115一、“协同增效”合作模式与案例分析 115二、“服务替代”合作模式与案例分析 123三、“拾遗补缺”合作模式与案例分析 130四、混合模式分析 13400a3 目录五、小结 136第七章 “服务替代”合作模式与公共服务购买：基于北京和浙江的实证研究 137一、政府向非营利组织购买服务的统计描述 138二、从体制资源到关系资源：公共服务购买的资源要素 142三、公共服务体系构建中的非营利组织角色：统计数据与政策环境的交互分析 145四、小结 151第八章 推动中国政府与非营利组织合作的路径选择 155一、目标：构建多元合作的公共服务体系 155二、中国政府与非营利组织合作的发展阶段与路径 156（一）合作关系发展的三个阶段 157（二）中国政府与非营利组织合作的发展路径 158三、事业单位改革与合作的公共服务框架 163（一）非营利组织与事业单位的角色 163（二）部分事业单位转为非营利组织的可能性 166（三）构建政府平等面向非营利组织与事业单位购买服务的制度平台 169主要参考文献 17200a1 第一章导论第一章 导 论引言：公共服务的挑战在过去的一个世纪里，全球各个国家的政府都经历了大规模扩张的历程。在 世纪到 世纪初以前，政府的公共服务职能很少，政府奉行“守夜人国家”的理念，认为干预最少的政府是最好的政府。从 世纪初期开始，西方主要国家的政府不再奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，随着市场经济的发展，诸如失业、贫困、环境、卫生等问题日益严重，政府开始编织覆盖全社会的公共服务保障体系，由此政府的规模开始逐步扩大。尤其是第二次世界大战以后，各国政府颁布一系列社会保障的法律，以建立福利国家制度，政府规模持续扩张。比如，根据有关研究，在六个发达国家，年政府花费占 GDP 的比重是 畅，年则达到 。而与政府规模的扩张密切相关的，是各个国家用于公共服务的支出在大幅上升。在一份对 个发达国家的数据分析中，在 年，教育支出、医疗卫生支出和养老金支出占 GDP 的比重分别是 畅、畅 和 畅。而到 年，这三项支出的比重分别达到 畅、畅 和 畅。第二次世界大战后政府公共服务职能的扩张，其一在于凯恩斯主义的影响导致人们对积极的支出政策表现出前所未有的狂热，进而导致政府对社会干预程度的迅速提高；其二为理论界对国家积极职能和履行这种职能的权力的信仰，被逐渐内化于国家决策的法律 制度框架之中。因此，过去一个世纪，政府不只是扮演守夜人的角色，而是承担起了原来由社会和个人承担的很多服务职能，政府重构了自身在社会中的公共性角色。而且，政府规模的增长并没有降低经济绩效，伴随着政府规模的扩张，各国的经Allen Schick Modernizing the State：Restructuring China摧s PSUs Delivering Public Services Prepared for World Bank，维托 坦齐：枟二十世纪的公共支出枠，商务印书馆，年，第 页。Lindert P H Growing Public：Social Spending and Economic Growth since the EighteenthCentury Cambridge University Press，：00a2 济总量翻了好几倍。因此，过去一百年的政府经历了政府规模与经济规模同时扩张的进程。在政府的职能体系中，政府的作用边界和范围已经大大扩展了。政府不但提供纯粹的公共物品，而且提供准公共物品和保障基本人权的私有物品。政府规模的扩大也使得政府面临越来越沉重的财政压力，政府不得不为不断增加的社会福利需求埋单。因此，从 世纪 年代开始，西方各国开始了重塑政府的改革运动，新公共管理、协同政府、网络治理、民营化与公私部门的伙伴关系等理论，都给政府开出了药方。而且，越来越多的实践已经证明，这些方向的改革是有效的。因此，公共服务领域，需要在政府之外，寻找新的力量。其途径之一便是发展和吸纳各种非营利组织参与公共服务提供，以应对日趋增多的社会问题。因此，政府与非营利组织之间，正尝试建立各种合作性关系，来应对公共服务的挑战。那么，政府与非营利组织为什么要合作？已有的理论能解释这一现象吗？合作对谁带来了效用？政府在公共服务中如何选择与非营利组织的合作？已有的模式有哪些？合作是有用的，但“事实本身不会说话”。这方面需要在理论上建构对合作的认识。为此，本书的研究试图在更深入的层次，探讨政府与非营利组织的合作问题。本书首先从目前学界探讨的背景和理论出发，综述与合作相关的研究与认识，然后在此基础上，提出本书的研究框架和设计。一、研究背景关于政府与非营利组织合作的研究背景认识，主要来自三方面：非营利组织的兴起、社会福利民营化和多元的公共服务合作治理。非营利组织的兴起成为推进政府与非营利组织合作的基本组织前提。而西方自 世纪 年代以来的社会福利体制的变革，导致各国政府都希望在政府之外寻找新的公共服务力量，非营利组织成为积极的公共服务提供主体。政府与社会的互动和政府的改革，又导致更为多元的公共服务的组织合作，在政府、市场和社会各组织之间，出现越来越多的组织间合作的公共服务提供方式。这些背景直接引出了本书对政府与非营利组织合作问题的探讨。（一）非营利组织的兴起非营利组织一词主要是源自美国枟国家税收法枠（Internal Revenue Code，IRC），非营利组织意指凡是符合该法条（C）为公共利益工作而给予免税鼓励的团体。美国联邦国内税法称：“非营利组织本质上是一种组织，限制其将净00a3 第一章导论余额分配给任何监督与经营该组织的人，诸如，组织的成员、董事与经理等。”该法详细列出了具有免税资格的慈善机构，只有捐赠给这些免税机构才能获得税收优惠。条款还区分了 种可以享受豁免联邦所得税的非营利组织。非营利组织（nonprofit organization，NPO），从字面上可会意，指的是“不以营利为目的的组织”。非营利组织有许多相类似的用语，学术名词如公民社会组织（civil society organizations）、第三部门（the third sector）、非政府组织（nongovernment organizations）等。美国耶鲁大学的汉斯曼教授（Hansmann）认为“非分配约束”（nondistribution constraint）是非营利组织区别于营利组织的最重要特征，其包括两层含义：其一，不能进行剩余利润的分配。非营利组织的宗旨是“不以营利为目的”（但并不是绝对地不能从事营利活动和获得收入或利润。实际上，非营利组织在多数情况下是盈利的。所有的组织必须有一定的收入来满足其费用支出，平衡预算）。其二，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。非营利组织是“依法建立的、非政府的、在国家法律框架下的慈善性的组织，或非营利性的为服务于公共目的的社团”。涵盖从邻里社区的没有资产和雇员的组织到数十亿资产的基金会、大学和医院等。萨拉蒙将非营利组织界定为由以下几个特征构成的组织：正规性、私立性、非利润分配性、自我治理性、志愿性、公益性。莱斯特 萨拉蒙和赫尔穆特 安海尔领导的研究小组在国际比较研究基础上，形成了“非营利组织国际分类体系”（the international classification of nonprofit organizations，ICNPO）。按照这个体系，世界上的非营利组织都被划分到 个大类 个小类之中，其依据的主要标准包括：活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者等。第一类是文化和娱乐，包括文化与艺术、休闲、服务性俱乐部；第二类是教育与研究，包括中小学教育、高等教育、其他教育、研究；第三类是卫生，包括医院与康复、护理、精神卫生与危机防范、其他保健服务；第四类是社会服务，包括社会服务提供、紧急情况救助、社会贫困帮助；第五类是环境，包括环境保护、动物保护；第六类是发展与住房，包括经济、社会与社区发展，住房事务，就业与职业培训；第七类是法律与政治，包括民权促进组织、治安与法律服务、政治组织；第八类是慈善中介与志愿行为活动；第九类是国际性活动；第十类是宗教活动和组织；第十一类是企业与专业协会、学会；第十二类是其他非政府组织。表 畅 为依照 ICNPO 形成的一个国际组织的分类样表。Wolf T Managing a Nonprofit Organization in the TwentyFirst Century New York：Simon&Schuster Inc，：李亚平、于海编选：枟第三域的兴起枠，复旦大学出版社，年，第 页。程玥、马庆钰：枟关于非政府组织分类方法的分析枠，载枟政治学研究枠，年，第 期。00a4 表 1畅1 非营利组织的分类体系大类型小类型国际性组织举例文化与娱乐文化与艺术世界文化论坛娱乐国际奥林匹克委员会服务性俱乐部国际狮子会教育与研究中小学教育沃尔多夫教育组织高等教育国际大学协会其他教育国际成人