从“绅治”“统合”走向“数治”_乡村治理情景演变审视_孙正.pdf

第25卷第2期2 0 2 3 年 3 月河北农业大学学报(社会科学版)Journal of Hebei Agricultural University(Social Sciences)从“绅治”“统合”走向“数治”:乡村治理情景演变审视孙正，王玉坤(河北农业大学 人文社会科学学院，河北 保定 071000)收稿日期:2022 08 26基金项目:2020 年河北省高等学校青年拔尖人才计划项目:“乡村振兴战略背景下河北省农村社会治安治理研究”(编号:BJ2020063);2020 年度河北省社会科学发展研究重点课题:“国家治理现代化视角下河北省农村社会治安问题研究”(编号:20200101005);河北省 2021 年度社会科学发展研究课题:“多元、多维、多样大学生参与农村社会治理的影响因素研究”(编号:0210301110)。第一作者:孙正(1981 )，男，博士，副教授，研究方向为农村公共管理与政策分析，E mail:185701226qq com。摘要:乡村治理是国家治理的基石，也是党执政兴国的根基。中国乡村治理从县政绅治、集权统一走向乡政村治和数字治理，其中也体现了国家对乡村治理从“绅治”“统合”走向“数治”的治理过程。基于国家与社会关系的视角对乡村治理的情景演变做了简要的梳理，对县政绅治、集权统一、乡政村治、数字治理 4 个乡村治理情景进行特质分析对比，根据乡村治理变迁中不同特质对当今乡村治理数字化发展提出对策建议，加快寻求协调与整合，建立合作、责任和信任的协同机制，进行逻辑与机制上的创新，最终形成乡村现代化治理体系，实现国家治理能力与体系现代化。关键词:乡村治理;情景演变;数字治理中图分类号:C91文献标识码:A文章编号:1008 6927(2023)02 0065 08开放科学(资源服务)标志码(OSID):DOI 号:1013320/j cnki jauhe20230020我国作为具有悠久农业文明的国家，历来重视对乡村社会治理的实践与研究。乡村治理的变迁关系着国家治理格局和政治体制的变化，乡村治理的历次转型都对社会关系、社会稳定和社会秩序产生着巨大的影响，同时乡村治理的变迁其中也蕴含着中央与地方、国家与社会、政府治理与村民自治、政党和农村之间的冲突与交融。历次变迁也反映了历史的传承和时代的进步，技术与理念的融合和城乡发展的协同。在我国社会治理不断变革与创新的背景下，2023 年中央一号文件明确提出完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，提升乡村治理效能。与此同时，中国共产党的“二十大报告”也明确提出通过全面深化改革以提高国家治理体系与治理能力现代化水平。而为农民提供更好的公共服务，夯实党在农村基层执政基础，实现乡村振兴，必须加强乡村治理体系建设。本研究认为，要推进乡村治理和乡村现代化发展就需要对中国社会乡村治理进行历史梳理和理性思考，明晰中国历史上乡村治理历史发展脉络，理清其内在逻辑，应用现代数字化技术手段，进而提出适合中国乡村治理发展的优化路径。一、文献回顾关于中国乡村治理的历史演化和变迁，我国学者主要是从不同阶段表现、变迁成因和变迁启示 3 个方面进行分析。一是阶段表现。可以分为横向和纵向 2 个方河北农业大学学报(社会科学版)2023 年面。从横向(中国乡村治理的内容变迁)来看:治理主体从国家单一权威政府管理主体向多元化的社会治理主体转变 1;治理体系和内容由单一民主选举型向综合并重型转变 2;治理目标由行政管制向提供公共服务转变 2。从纵向乡村治理整体阶段表现来看:乡村治理模式从“官政自治”到“专政劣治”、从“集权统一”到“乡政村治”经历了 4 次重大转型 4。从国家与社会的互动角度分析，可将其治理模式分为 4 个阶段:新中国建立之前的“县政绅治”自治模式 5;建国初期的国家权力“政社合一”模式;改革开放时期的“乡政村治”模式 6;现阶段的“数字治理”模式。总的来说，尽管学界的措辞、研究视角、观点不尽一致，但有关这 4 个阶段的认识基本达成共识。二是变迁成因。有学者认为其治理模式是特定时期的治理目标和任务构建 7。乡村治理的演变本质是在一定的治理情景中，国家对乡村基层治理能力的体现 8。基于国家与乡村社会关系视角来分析，其根本原因在于农业税费制度的改革与城乡之间的资源分配关系的逆转 9。三是相关启示。有学者认为对农民主体性的忽视是造成乡村治理模式不可持续性的根源 4，历次变迁尚未形成国家权力与乡村社会自治权利良性互动关系 10。为此，学者们认为:在新时期乡村治理要结合本土实际和国外成熟经验进行创新探索 8，基层农村党组织要起到主导作用，形成以政府为导向的“三治融合”的多元共治治理体系 11，以促进政府和农民的多元转型 12;提升乡村居民参与治理积极性与深度，挖掘传统治理资源，形成符合地方实际的治理激励机制 13，用数字化手段带来乡村治理结构的数治 14。纵观上述研究从中能发现:这些研究在治理表现上非常具体，但是存在局部碎片化问题，未将数字化治理合理纳入一个整体性的解释框架。因而本文将基于国家与社会关系视角，将数字化治理纳入其中，按时间演变过程，梳理中国乡村治理阶段性演变，分析不同特征，探究历史根源，明晰未来方向。二、我国乡村治理的情景演变(一)4 种治理情景演进框架自秦朝以来，我国乡村治理大致形成了“县政绅治”“集权统一”“乡政村治”和“数字治理”4种乡村治理情景模式，以国家与社会关系角度，从对话模式，对话过程，协调方式，责任机制，治理结构、机制和模式不同层面作出以下对比(见表 1)，不同情景下的社会治理都是当时不同政治、经济背景下国家与社会权力的表现，也形成了不同的治理模式。表 1国家与社会关系视角下 4 种治理情景的特质对比情景县政绅治集权统一乡政村治数字治理时期秦朝至 1949 年19491978 年1978 年现今现今未来国家与社会关系弱国家强社会强国家弱社会强国家强社会强国家强社会对话模式不沟通不干预高度领导全面干预多元整合理性干预多元参与多向互动对话过程弱博弈弱合作弱博弈强合作强博弈强合作强博弈强合作协调方式传统思想维系缺乏协调政治引领控制乱序协调政党、政府、农村社会相互维系，共同协调多元主体维系多向协调责任机制国家权力难以触及农村精英负责政党全能负责多向互动共担责任多向互动共担责任治理结构农村精英至上农民被压迫政治机构主导下的群众参与乡村治理共同体网格化治理结构网络化数字治理结构治理方式地方乡绅主导治理依靠国家权力治理正式权力的非正式运作数字技术推动“三治”融合治理机制内生型非正式权力的自治机制外嵌型政党权力的全能治理机制外嵌型的政党权力、政府权力和农村社会内生型的自治权力共同治理机制外嵌型的政党权力、政府权力、社会力量和农村社会内生型的自治权力共同治理机制治理模式双轨治理控制型治理政党指导、内生自治的混合治理模式政党指导、内生自治的混合治理模式66第 2 期从“绅治”“统合”走向“数治”:乡村治理情景演变审视(二)4 个治理方式的演进“国家与社会关系”视角就是国家与社会双向互动、双向影响形成的乡村秩序，其对话模式就是国家、社会、市场三者之间双向、多向良性互动有机融合达到共治的目标。国家治理从“硬管理”走向“软治理”，国家与社会的关系也从对立转向合作。本文基于国家与社会关系的视角，回溯传统社会以来乡村治理模式的变迁，分析比较不同情境下的乡村治理的特质。1 县政绅治:皇权不下县与地方“乡绅自治”(封建社会)。以农业文明为基础的封建国家，其国土辽阔，人口众多，虽然封建社会时期的皇权的统治势力不断向城外地区扩展，但是中央皇权在拥有数以万计的村落和亿万的民众的情况下，对其统治可谓鞭长莫及，正所谓“皇权不下县”。中央政府除了对赋税有所控制以外，中央皇权的统治无法延伸到每个村落和各个方面。除此之外，由于官吏数量有限导致对城外其他地区统治治理相对松懈，中央皇权的统治主要还是集中在城内地区和市郊地区，对城墙之外的统治有效性相对较弱，由此也形成了“县政绅治”的治理模式。皇权不下县，并不意味着国家治理不参与到乡村治理当中去，更不能断定封建国家乡村治理的无效。在封建社会，国家和乡村社会之间存在着地方村落形成以地方精英乡绅为代表的自治组织，这些治理组织权力并没有归皇权管辖，这些权力超出国家与社会之影响，不符合自身特性与逻辑，中央集权因官僚结构精简并不能够对乡村政治场域做出有效统治，而乡村权威受到官方不成文的支持拥有一定的自治权力。纵观历史可知在国家权力几乎不介入乡村政治场域的情形下，乡村社会的政治文化要与国家价值相协同，国家的权威作用方能实现 15。地方乡村乡绅精英在国家治理与社会治理之间充当治理“中介人”的角色，这是这一时期乡村治理的突出特征，也是封建社会典型的治理方式。在这个时期的乡村治理模式中:国家与社会的对话模式方面，国家政权并没有触及到乡村一级，除了交税纳赋、征兵充军、治水、赈灾时，乡村百姓在其他生活领域几乎感受不到国家政权的存在。国家并没有对以地方精英乡绅为代表的自治组织进行正式的统一领导，也没有对乡村资源进行有效整合，缺乏国家与社会间的对话。对话过程层面，乡绅阶层作为国家与社会的中介与契合点并没有起到上传下达的作用，而往往形成一道壁垒，国家政权无法触及到底层乡村，而村民诉求也不能及时向中央传达，农民诉求很难上达到国家层面，国家政权也无法全面满足农民的诉求;协调方式层面，国家治理和社会内生组织自治，形成了“双轨治理”的治理模式，这一时期的治理核心就是从国家政权和乡村自治间寻找乡村精英作为中介，实现国家治理和乡村自治的有效对接从而保证公共事务的有序展开 16，但是中央国家政权的治理和乡村自治在各自轨道运行并没有形成协调与合作;责任机制层面，由于国家政权难以触及到乡村层面，农民对国家进行经济上(赋税、粮食等)和人力资源(兵役、徭役等)上的输出，国家对农民的责任更多体现在赈灾救济中;在治理结构层面，国家政权虽没有触及到农村，但是中央对农村的政治统治也无法忽视，以土地要素形成的生产资源主要集中在广大农村，国家通过税收手段从农村汲取资源以维护政权的稳定。这一时期，在治理机制方面是以乡村精英组织为核心的内生型非正式权力的自治机制，形成了弱国家 强社会的双规治理的治理模式。2 集权统一:全能型“统合”与政社合一(建国初期至改革开放)。中华人民共和国成立之初，内有地主阶级与国民党残余势力，外有西方敌对势力威胁，所以国家首先要做的就是稳固政权，国家政权通过对传统的权威势力进行社会主义改造，将原有的权力资源进行公有化、集体化处理，在全国范围内进行土地改革，剥夺封建地主的经济资源，以实现基层农村社会的社会稳定，稳固了国家政权。在推进土地改革的同时新的基层政权也慢慢取代了“乡村精英”，国家权力的向下延绅推动了国家“统合”治理逐渐取代“县政绅治”的治理模式。1950 年政务院颁布规定:乡级政权和行政村作为农村的基础的行政区划同时存在，区或县级政府领导乡、村政府工作。这一时期最小的治理单位是乡政权一级以下的自然村。村内的治理权力是负责接受上级乡政府的工作并由村级党支部执行，属于乡、村政府共治的治理结构。国家从土地改革入手，完成了乡村的权力结构的重组，将国家权力直接延伸到最基层的行政单位 村，需要注意的是此时的村还没有设立基层自治组织，而是乡村政权的不断向下拓展。1958 年国家在农村建立人民公社。这种以党、政、社三者合一的组织开始使国家权力全面深入到基层乡村日常生活。乡级政权和人民公社相融合成为一种“全能76河北农业大学学报(社会科学版)2023 年型”治理结构，取代了传统地方精英成为新的村级治理机构，管理乡村各项事务。在这一时期的乡村治理模式中:对话模式层面，国家借助建立强有力的国家政权行政组织取代了乡村自治组织，达到了对农村社会全方位的整合，可以说是进行了全面的介入和干预。对话过程层面，在人民公社的统一领导下进行统一指挥和管理，实现了强有力的合作，但是实际上农民的话语权仍然较弱，缺乏国家与社会之间的对话与博弈。协调方式层面，国家采用“全能治理”的治理模式打破了“双规治理”的治理模式，政治引领式的