扩权强镇与权力规制创新研究——以绍兴市为例.pdf

扩权强镇与权力规制创新研究 以绍兴市为例胡税根 余潇枫 许法根 等著 图书在版编目（CIP）数据 扩权强镇与权力规制创新研究：以绍兴市为例 胡税根等著 杭州：浙江大学出版社，ISBN 扩 胡 乡镇 行政管理 研究绍兴市 D 中国版本图书馆 CIP 数据核字（）第 号扩权强镇与权力规制创新研究 以绍兴市为例胡税根 余潇枫 许法根 等著责任编辑 傅百荣封面设计 刘依群出版发行 浙江大学出版社（杭州市天目山路 号 邮政编码）（网址：http：www zjupress com）排 版 浙江时代出版服务有限公司印 刷 杭州丰源印刷有限公司开 本 mm mm 印 张 畅字 数 千字版 印 次 年 月第 版 年 月第 次印刷书 号 ISBN 定 价 元版权所有 翻印必究 印装差错 负责调换浙江大学出版社发行部邮购电话 （）序建设服务型政府是政府改革的目标选择，这既是经济体制改革的需要，也是社会转型的需要，同时也是政府创新和发展的需要。乡镇政府处于中国政府体系的最末梢，它与广大农村和农民联系最为密切，担负着农村绝大多数公共事务，在维护政治管理、提供公共服务、加强社会管理、组织经济建设等方面具有特殊的作用。因此，如何在政府体系的末梢建立起具有服务导向的职能结构、科学构建服务型的乡镇政府，就极具重要的现实意义。但与乡镇政府的职能定位相矛盾的是，现实的乡镇政府在职能发挥和权力运行方面存在着许多问题，突出表现为“职能缺失”和“权小责大”。对于如何解决当前乡镇政府所面临的各种治理矛盾，很多学者从乡镇管理体制变革和创新的角度提出了不同的建议，有人主张撤销，有人主张撤并，有人主张乡镇自治，等等。上述主张的核心是削减、压缩乡镇政府的职能。而在实践中，撤销或撤并乡镇成为不少地方尤其是中西部地区改革乡镇管理体制的重要举措。在这样一种背景和趋势之下，绍兴市开展的扩权强镇改革和权力规制创新尤显特立独行。扩权强镇旨在解决乡镇“责权倒挂”问题，尝试委托执法方式，赋予乡镇部分县级经济社会管理权限，从而增强乡镇政府的公共服务和社会管理能力；而权力规制创新解决的是乡镇政府权力扩大后的用权规范问题，其实质是保证乡镇公共权力的合法、合理、正当的运行。应该说，绍兴市的这二项改革都是非常有意义的。一方面，放权是一种世界性潮流，也是中国行政管理体制改革的趋势之一；另一方面，权力如果不规制就可能成为危害社会公共利益的力量，规制权力对于规范权力运行、防止权力乱用、铲除腐败现象都能起到积极的的作用。从更大的范围来看，绍兴市的扩权强镇工作不仅走在浙江省的全列，而且也走在全国的前列；对扩权后乡镇公共权力运行规范化模式的探索，更是绍兴市的首创。绍兴市通过对中心镇厘清权力清单、界定用权流程、完善监督机制、构建评估体系，着重对风险点的排查和监管，从而在乡镇（尤其是中心镇）层面构建起了一个“确权 用权 督权 评权”的制度体系，实现了权力规制的制度创新。年 月，中央编办等六部门下文，决定在全国 个省 个镇试点“扩权强镇”。扩权强镇及乡镇公共权力运行规范化问题必将成为接下来乡镇行政管理体制改革的焦点所在，绍兴市在这方面的实践和探索具有重要示范价值。绍兴市扩权强镇改革和权力规制创新得以顺利推进并取得显著成效，究其原因，是多方面的，可以说是多种因素合力作用的结果，如地方政治精英的积极倡导、相关职能部门的直接推动、基层社会民众的强烈诉求、知识精英的深度介入，等等。其中特别值得一提的是，绍兴市在推进改革创新的过程中特别强调理论对实践的指导，强调借助于“外脑”。例如，绍兴市纪委以及钱清镇政府通过与浙江大学公共管理学院、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心、浙江大学公共管理学院政府绩效评估研究中心深度合作，经过二年多的课题研究和实验，总结、提炼并创设了对中心镇权力规制创新具有标杆意义的“钱清规则”。又如，绍兴市发改委托浙江大学课题组开展“绍兴市扩权强镇与权力规制创新绩效评估”的课题研究，通过绩效评估总结经验，发现问题，从而进一步推动创新实践。通过这种课题合作的方式，以浙江大学胡税根教授、余潇枫教授为首的研究团队深度介入到绍兴市扩权强镇改革和权力规制创新的实践中，以理论指导和完善实践，在实践中验证和提升理论。枟扩权强镇与权力规制创新研究 以绍兴市为例枠一书正是这种理论与实践相互结合、相互提升的成果和结晶。枟扩权强镇与权力规制创新研究 以绍兴市为例枠是一篇研究政府创新的宏论，也是一本案例分析的力作。该著作从“扩权强镇”发展路径的视角探讨“扩权强镇”改革对中心镇的影响，深入分析“扩权强镇”改革的动因、制度创新的过程及其实际的绩效。通过对“扩权强镇”的研究，奠定中心镇权力规制创新的基础，进而重点研究中心镇权力规制创新的环境与动因，并通过其制度研究和绩效评估的分析研究中心镇权力规制创新的有效性和持续性，分析其存在的困境和提出一定的对策建议。在研究方法上，该书强调采用实证分析的方法，以绍兴市为个案，通过问卷调查、座谈会、文献调查等方法搜集一手数据，并运用 SPSS 等统计软件对数据进行加工分析，从而准确把握了当前中心镇权力运行现状及民众对中心镇权力运行的期望，了解了省内外在政府权力规范化运行方面较成功地区的相关经验，并展开了较为充分的实证调研，通过翔实的调查数据分析当前“扩权强镇”改革和中心镇权力规制创新的绩效，剖析改革面临的困境，发现进一步深化的空间，并提出可行的对策建议。扩权强镇与权力规制创新研究 以绍兴市为例浙江省在政府管理和公共服务领域已率先进行了一系列创新，在扩权强镇和中心镇权力规制创新方面绍兴市走在了全国的前列，可以说对全国范围内扩权强镇和权力规制改革起到了很好的示范和推动作用。我也很希望这本著作的出版，在建构扩权强镇和权力规制创新理论的同时，能对绍兴市相关创新实践经验的总结、提升和推广发挥应有的作用。是为序。谢庆奎于北京大学燕北园 年 月序目 录绪 论（1）一、研究问题的提出（）二、研究目的和意义（）三、研究现状综述与解析（）四、研究思路与方法（）上篇：扩权强镇的路径思考第一章 从强镇扩权到扩权强镇（25）第一节 强镇扩权的背景（）第二节 扩权强镇的动因（）第二章 扩权强镇的制度创新（52）第一节 扩权强镇与制度需求（）第二节 制度供给与创新实质（）第三节 扩权强镇的方略选择（）第三章 扩权强镇的绩效评估（78）第一节 扩权强镇绩效评估的实证依据（）第二节 扩权强镇的实施评估（）第三节 扩权强镇与公共治理的优化（）第四节 扩权强镇与区域经济社会的发展（）第四章 扩权强镇的难题与思考（111）第一节 各地扩权强镇改革实践（）第二节 扩权强镇改革的难题（）第三节 推进扩权强镇工作的若干思考（）下篇：中心镇权力规制的创新探索第五章 中心镇权力规制创新的环境与动因（143）第一节 中心镇权力规制创新的环境条件（）第二节 中心镇权力规制创新的动因分析（）第六章 中心镇权力规制创新实践与制度演进（171）第一节 中心镇权力规制的基层萌芽（）第二节 中心镇权力规制的创新实践（）第三节 中心镇权力规制的制度完善（）第四节 中心镇权力规制的制度特征（）第七章 中心镇权力规制创新的效果与影响（199）第一节 科学分权优化县镇合作模式（）第二节 合理确权提升中心镇公共管理效能（）第三节 公开运权推进中心镇廉政建设（）第四节 全面督权推动中心镇实现善治（）第五节 多方评权保障中心镇可持续发展（）第八章 中心镇权力规制创新的省思与探索（241）第一节 中心镇权力规制创新的问题省思（）第二节 中心镇权力规制创新路径再思考（）结 语（281）参考文献（284）后 记（299）扩权强镇与权力规制创新研究 以绍兴市为例绪 论政府职能转变与行政体制改革一直是学术界关注的焦点，也是行政管理实践的核心内容。但是，与之密切相关的政府创新问题则是在近几年才逐渐引起学界和政府部门的关注和重视。世纪 年代中后期，随着我国经济的快速增长，人口、资源、环境、效率与公平等方面的问题也逐渐凸显，地区间、城乡间的经济社会发展差距逐渐拉大，加快政府体制改革，转变政府职能，构建公共服务型政府，满足社会公众的公共服务需求，提高公众满意度，提升政府形象的政府创新实践在我国各地迅速铺开。同时，在西方各国新公共管理的改革实践和理论的影响下，政府创新尤其是地方政府创新的问题开始进入政府改革和学界研究的视野。改革开放 多年来，中国治理变革的重点内容逐渐转向生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主等领域。中国改革开放的成就与政府管理体制改革密不可分，政府管理体制改革不仅是一场“治理变革”，也是不断创新公共服务体制和创新政府管理体制的过程。政府创新与政府制度变迁方式有着千丝万缕的联系，也为我国深化行政管理体制改革提供了新思路。一、研究问题的提出 世纪 年代以来，随着英美等发达国家新公共管理运动和“政府再造”运动的蓬勃兴起，延续近百年的传统行政模式面临着极大的挑战，政府组织创新成为西方各国行政改革的主要目标。从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国俞可平：枟中国治理变迁 年（）枠，枟吉林大学社会科学学报枠，年第 期。吴江：枟政府创新：深化行政管理体制改革的新思路枠，枟人民论坛枠，年第 期。“创造一个少花钱多办事的政府”的行政改革，再到新西兰的行政改革和澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改革，这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量的提高。这些国家的行政改革不仅包括政府公共政策的变化，而且包括政府本身治理结构的变革；不仅有管理技术的微调，也有制度领域的深层变革；不仅包括政治与行政关系的调整，还包括政府与市场、政府与社会关系的重新定位；不仅包括政府权力与公民权利的调适，也包括政府权力的内部转移。从根本上来说，各国行政改革和“政府再造”运动都是政府部门为了更有效地应对环境变化而进行的组织创新。政府组织创新，就是政府机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，即探索政府行政的新方法、政府组织的新模式。政府组织创新除具有创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等组织创新的一般特征外，还具有自身的特征：一是公共性。政府组织创新的主体是公共部门，特别是公共权力部门；政府组织创新的最终目的也是为了改善公共服务，增进公共利益。二是政治性。由于政府掌握着社会的行政权力，政府组织创新是政治体制改革的重要内容，所以它直接涉及权力关系和利益关系，其敏感性、风险性也比其他创新行为更大。我国的改革开放过程，不仅是社会经济文化的进步过程，也是一个政治变革和政治进步过程。随着政治文明的发展和政治环境的改变，近些年来，我国政府特别是地方基层政府出现了一种制度创新的强大动力，在许多地方党政机关中，创新成为一种自觉的行为。我国政府组织创新实践主要有以下几个方面：第一，提高政府组织透明度的改革和创新。这方面的主要举措有信息公开、决策公开、警务公开、司法公开、检务公开、任前公示等。例如，湖南省长沙市从 年开始在全市范围内推行政务公开工作，不仅实现了市、县、乡、村政务公开的四级联动，而且因地制宜创造了“政务公开大厅”等十余种政务公开形式，政务公开的内容也比较规范，实现了办事人员、办事职责、办事依据、办事程序、办事标准、办事时限、办事纪律、办事结果等八个方面向社会公开，接受群众的监督。这些措施在缓解干群矛盾、规范政府行为、提高办事效率等方面均收到了较好的效果。第二，增强政府组织管理民主性的改革和创新。主要举措有立法听证和政策听证、干部公开选拔和竞争上岗、乡镇或机关党政领导实行直接选举或公推公选以及村委会“海选”和“两票制”等。民主的创新大大改善了基层的政治生活环境，由“少数人在少数人中选人”逐步转变为“由多数人在多数人中选人”，力求从根本上防止用人腐败。湖北襄樊市在全国率先推行的“公推公选局长”改革，从公选入手，紧紧抓住行政“一把手”，并实施“高薪聘用，严格考核，有效监督”等一系列新机制，一扫官场陈腐之气，取得了明显的成效。第三，提升政府公共服务水平扩权强镇与权力规制创新研究 以绍兴市为例和质量的改革和创新。这方面主要举措有