内生与外控结合型司法管理模式研究.pdf

内生与外控结合型司法管理模式研究王越飞 主编河北人民出版社图书在版编目(CIP)数据内生与外控结合型司法管理模式研究/王越飞主编.-石家庄:河北人民出版社,2 0 1 2.7I S B N9 7 8-7-2 0 2-0 6 2 6 9-2.内.王.司法工作研究中国.D 9 2 6中国版本图书馆C I P数据核字(2 0 1 2)第1 4 6 2 1 3号书 名 内生与外控结合型司法管理模式研究主 编 王越飞责任编辑 陈小彦美术编辑 李 欣封面设计 杨 帆责任校对 付敬华出版发行 河北人民出版社(石家庄市友谊北大街3 3 0号)印 刷 廊坊市博企印刷有限公司开 本 7 8 71 0 9 2毫米 1/1 6印 张 2 4.2 5字 数 4 1 0千字版 次 2 0 1 2年7月第1版 2 0 1 2年7月第1次印刷印 数 1-6 0 0书 号 I S B N 9 7 8-7-2 0 2-0-/定 价 5 8.0 0元版权所有 翻印必究内生与外控结合型司法管理模式研究编 辑 委 员 会主 编 王越飞副 主 编 李群会 赵建亮 王振合 封合年 赵桂忠崔学光 邢树奎 牛书海 黄汝端 刘 君李冬梅 杨 帆 代述平编委会委员(以姓氏笔画为序)丁凤俭 于吉春 马卫国 马式存马令梅 马运涛 王 旭 王金团王章水 王沛恒 丰树根 牛志清刘炳辉 孙铁苓 李 方 李淑芬吴晓雷 杨增涛 杨心冰 杨学刚邹景普 张凤岭 张振宝 张继斌张海河 陈爱国 赵长春 赵复强赵俊山 殷玉莲 崔邦庆 蒙 鲜编 辑 杨 帆 代述平 景彩云 李奎来王建军 许 宁内生与外控结合型司法管理模式研究与探索(代 序)廊坊市中级人民法院党组书记、院长 王越飞司法管理又称之为审判管理,对于推进法官队伍的职业化、规范化、现代化建设至关重要,是确保司法公正和廉洁的制度保障,不论在公共部门系统运转中,还是现代管理学上都占有重要地位。因此,加强和创新司法管理,不断发挥审判功效,进一步整合司法资源无疑具有重要的理论价值和现实意义。正如王胜俊院长所言:“创新和加强审判管理,是落实社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,实现新时期人民法院科学发展的重要举措,是人民法院坚持 党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上 工作指导思想,践行 为大局服务、为人民司法 工作主题,落实 从严治院、公信立院、科技强院 工作方针的必然要求。”一、问题的提出问问题题与与困困惑惑 曾几何时,法院司法管理出现的一些问题,以及几起冤案和执法过错的发生,引起了新闻部门的炒作,社会上一些群体和个人对司法公正产生质疑。于是乎,加强审判管理与监督的呼声一浪高过一浪,甚至有人提出了“全方位、广视角、多层次、网格化”进行治理的思路。近年来,除了党纪、立法、检察与舆论的监督不断强化外,法院内部也加强了司法管理,由审判流程管控到绩效考核、由信访挂钩到过错问责、由粗放式管理到精细化或数字化评价与考量,不断加大了司法管理的成本投入,以此解决司法行为的不规范问题,意图1序王胜俊:创新和加强审判管理确保司法公正高效,载于 中国党政干部论坛2 0 1 0年第1 0期。满足社会公众对司法效果、效率不断增长的期待与需求。这种管理模式,有人称之为“严法治院”,实际是强化外部控制,通过管理者的适当举措约束被管理者的行为,使其不断适应组织与系统的计划和要求,从而产生认同感与归属感。这种管理模式带有浓厚的行政化色彩,并在实际运作中形成了传统习惯,其优势为:极大地挤压了法官违法违规空间,进一步规范了司法行为,使社会公众对司法公正树立了信心;另一方面,也呈现出先天的不足与劣势:一是审判权与司法管理权形成对抗,法官在具体案件操作中顾虑颇多,并不能在无干扰的情况下对案件事实和裁判结果作出内心确认,因此,需要正确处理和摆布好二者的关系;二是防碍了法官个性与能力的张扬,法官的能力对司法效果至关重要,然而法官的个性也需要予以保护和培树,如同法官人格、品质一样应该得到管理者格外的尊重和正确评价;三是法官的自尊心与价值观受到伤害,有的地方司法管理推崇西方工业化时期工厂管理模式,计时、计件、计效,使被管理者笼罩在一堆指标之下,因捆绑过多而不堪重负,更有甚者,上下班实行指纹比对或划卡,使被管理者的自尊心受到伤害。机机遇遇与与挑挑战战 司法管理遇到了前所未有的难题与挑战,一方面来自外部,社会公众与舆论的呼声愈加强烈,网络时代的来临使法院的审判活动更加公开透明,稍有不当就有可能遭致负面批评;另一方面来自内部,法官结构和人际关系的复杂性,以及职业准入和职业保障的缺失,增大了司法管理的难度。目前,主要存在三大问题:一是人民法院的任务和职责要求与法官的整体素质及能力的现实状况不相适应,在队伍结构上,职业化程度不高、群众工作能力不强、专业化水平偏低的问题仍然困扰着法院工作;二是人民群众的期待、愿望与审判工作发展规模、水平不相适应,具体表现在群众对司法的心理预期有严重落差、媒体审判干预司法和行政与地方色彩损害司法独立与中立等;三是社会矛盾、冲突加剧和司法环境恶化与法院职能发挥所承载的合理负荷不相适应,司法应当是社会正义的最后一道防线,然而,社会转型和利益调整的压力使得法院不得不走向前台,去充当马前卒、出气筒和万能胶,在这种环境中,广大法官并没有畏缩不前,而是2内生与外控结合型司法管理模式研究以高度的使命感和责任感热情地向社会回报了担当意识和奉献精神。任任务务与与目目标标 司法管理系统出现的制度障碍和功能性缺失呼吁必须对其进行改革与创新,实现方法优化与良性循环。当前存在的主要问题:一是法官的遴选制度尚未完善,在来源上依然是学生分配、部队转业和外单位调入三大部分,在结构上尚未形成优良和合理的框架,缺少专业性人才,在对合适人员的选配上困难重重;二是司法职权配置尚未完成,一方面法院审判力量严重不足,一方面行政后勤人员浮肿,职能交叉、重叠,审判资源不能有效利用;三是案多人少的问题尚未解决,一些法官年结案数百件,任务的压力使人憔悴不安、体力不支,人员与任务的不适应客观存在;四是科学的管理机制尚未建立,思路不清、决策不当、针对性不强仍然困扰着管理阶层;五是司法保障措施尚未到位,主要是人事保障、经济保障和政策保障,法官不能全身心和毫无顾虑地挖掘职业潜能并发挥作用。上述问题的存在,严重困扰了司法管理工作,影响了审判职能的发挥,成为法院管理者必须面对并重新进行审视的重大问题。为什么在司法管理领域会出现这些问题,原因固然多多,包括内部的、外部的,宏观的、微观的,但主要是由于制度和机制出了问题,不能不引起深切的关注与思考。法院的司法管理究竟向何处去?如何确定发展的方向?已经摆在人们的面前,成为二十一世纪法院工作一个重要的课题。二、概念界定与涵义内生性管理机制与外控性管理机制,是管理学上的概念。廊坊法院经过多年的理论研究与实践探索,第一次将二者互融,并有效运用于司法管理过程,从而实现了功能的契合。所谓内生性管理机制是指,依靠法官人格塑造与品质完善,强化主体意识和自治精神,启发、引导、激励内在力量,实现自我管理、自我服务、自我约束的管理机制。所谓外控性管理机制是指,以职业化、规范化、制度化建设为目标,通过外部约束力量对法官实施管理的司法行政与业务活动。由此,可以得出,内生与外控结合型司法管理模式(下称结合型管理模式)的定义,即人民法院以内生性管理为基础,以3序外控性管理为补充,重视法官人格塑造与能力培养,建立和完善自律与监督、管理与服务有机融合,并符合以人为本理念和司法规律的新时期司法管理模式。结合型管理模式的基本内涵包括:第一,树立以人为本理念。实行人性化管理,坚持管人和管事相结合、管理与服务并重,不但将负有各种领导职责的管理者作为管理主体,而且将法官也作为管理主体,以法院事业为共同责任与目标,提倡相互之间的责任分工与担当精神,在管理活动中彼此人格上相互尊重,工作上正确评价。第二,以法院职业化、规范化、制度化建设为目标。法官的职业化任重道远,管理者应当重视职业准入、职业培训、职业服务和职业管理,从而实现法官整体素质的提升。建设规范化法院,实行制度管理,是人民法院持之以恒追求的目标,司法管理必须以此为指针,不断推进“三化”建设。第三,人民法院是管理的主体。司法管理大体分为司法人事管理、司法行政管理和审判管理,有的则把书记官、司法警察与行政后勤人员作为行政管理序列,与审判业务管理序列并列管理。前一类负有领导责任的管理主体包括院长、执行局长和庭、室、处、队负责人,以及审判管理和法官管理机构;后一类包括审判委员会、合议庭审判长。目前,我国法院的管理主体身份具有双重特征,即业务和行政并兼。第四,倡导法官主体意识和自治精神。不断加强司法核心价值观教育,增强法官对司法事业认知并高度负责的主体意识,尝试与倡导“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的法官自治精神,发挥组织与系统的作用,弘扬团队精神,使尊重人、理解人、相信人、依靠人的优良传统和管理经验发扬光大。第五,以内生性机制为基础,以外控性机制为补充。在管理层面上,内生性机制与外控性机制并不是等量齐观、各分天下。二者融合的政策考量是以内生性机制为主体、为依靠,外控性机制只不过是补充和辅助手段,万万不可本末倒置。当然,任何机制的存在除了正当性以外,还须有合理性或针对性,如果法官的素质及司法行为不容乐4内生与外控结合型司法管理模式研究观,就应当强化外控手段,反之,外控措施就成为不必要,或在司法决策上应当宽松为宜。三、理论源泉和适用原则结合型管理思想由来已久,不论是我国古代的儒法学说,还是西方的古典管理、行为科学管理和现代管理学说,都可找到理论来源,并从中汲取充足的营养。反映结合型管理思想的理论源泉来自哲学、经济学、管理学、社会学、心理学等各个方面,笔者仅筛选了以下几个方面进行理论展示:(一一)经经济济学学方方面面。经济学和管理学密不可分,相互间有很多交叉,而结合型管理思想体现在以下理论当中:1.分工理论。英国古典政治经济学家亚当斯密提出了劳动分工学说,其主要观点是:(1)分工可以使劳动者专门从事一种单纯的操作,从而提高熟练程度、增进技能;(2)分工可以减少劳动者的工作转换,节约通常由一种工作转到另一种工作所损失的时间;(3)分工可以使劳动简化,使劳动者的注意力集中在一种特定的对象上,有利于发现比较方便的工作方法,促进工具的改良和机器的发明。分工理论的优势是有利于专业熟练程度提高和质量保证,减少时间损失,做到人尽其才;劣势是分工使工作变得异常单调,个人能力发展不平衡,可能导致机构臃肿和人浮于事现象。分工理论对于企业与组织的管理影响深远,一直到今天我们的各类组织中仍然习惯于这种模式,结合型管理思想受到了分工理论的深刻影响,根据审判任务合理分配责任,使法官对工作的经验与技巧更加熟练,有利于提高案件质量和专业化程度,应当说结合型管理模式吸纳了分工理论的合理内核,规避了其不足与缺陷,使管理学说得到丰富与发展。当然,亚当斯密的分工理论是建立在“经济人”基础之上的,这是他对经济学与管理学的另一贡献,他认为人都有追求最大化利益的特性,虽然后来这种观点受到批判与质疑,但在当时有一定进步作用:“人类几乎随时随地都需要同胞的协助,要想仅仅依赖他人的恩惠,那是一定不行的。他如果能够刺激他们的利己心,使有利于他,并告诉他们,给他做事,是对他们自己有利的,他要达到目的就容易得多了。不论是谁,如果他要与5序旁人做买卖,他首先就要这样提议:请给我以我所要的东西吧,同时,你也可以获得你所要的东西。这句话是交易的通义。我们所需要的相互帮忙,大部分是按照这个方法取得的。”经济人的观点虽然十分片面,但对于管理对象的心理把握与政策研究仍具有重要意义。2.再造和行为改造理论。再造理论又称为企业再造理论,有的叫公司再造或再造工程,是二十世纪九十年代初美国出现的关于企业经营管理方式的一种新的理论和方法。过去一百多年来,亚当斯密的分工理论占据着理论上风,再造理论的出台,对前者提出了质疑,被称为经济学和管理学发展史上的一次革命。该理论以工作流程为中心,对企业的经营、管理及运营方式进行重新设计。该理论的创始人