集体林权制度变迁研究_基于行为主体的考察.pdf

教育部人文社会科学研究一般项目：集体林权制度改革跟踪研究 基于行为主体的考察（批准号：10YJA790074）集体林权制度变迁研究基于行为主体的考察胡武贤 著 图书在版编目（CIP）数据 集体林权制度变迁研究:基于行为主体的考察/胡武贤著.北京：人民日报出版社，2013.12 ISBN 978-7-5115-2328-0.集.胡.集体林所有权产权 制度改革研究中国.D922.634 中国版本图书馆 CIP 数据核字(2013)第 315194 号 书 名：集体林权制度变迁研究 著 者：胡武贤 出 版 人：董 伟 责任编辑：陈 丹 封面设计：樊腊梅 出版发行：社 址：北京金台西路 2 号 邮政编码：100733 发行热线：（010）65369527 65369846 65369509 65369510 邮购热线：（010）65369530 65363527 编辑热线：（010）65363105 网 址： 经 销：新华书店 印 刷：北京华联印刷有限公司 开 本：889mm1194mm 1/32 字 数：189.8 千字 印 章：8.688 印 次：2013 年 12 月第 1 版 2013 年 12 月第 1 次印刷 书 号：ISBN 978-7-5115-2328-0 定 价：32.80 元 III 序 我国是一个多山的国家，林地面积占国土面积的 27%。在43 亿亩林地中，集体林地为 25 亿多亩，约占 60%。长期以来，我国农村集体林地产权虚置、经营主体缺位等问题突出，严重制约了农民植树造林的积极性和林业生产力的发展。2003 年 6 月 25 日，中共中央、国务院发布关于加快林业发展的决定，拉开了新一轮集体林权制度改革的序幕，被称为“第三次土地改革”，并率先在福建省试点。2008 年 6 月 8 日，中共中央、国务院发布关于全面推进集体林权制度改革的意见，以明晰产权、放活经营权、落实处置权和确保收益权为主要内容的集体林权制度改革在全国农村全面推进。通常，将明晰集体林地使用权和林木所有权简称为“基础改革或主体改革”，而放活经营权、落实处置权、保障收益权简称为“深化改革或配套改革”。目前，全国集体林权制度主体改革已基本完成，但配套改革任重而道远。集体林权制度改革是我国农村集体经营制度的重要变革，也 IV 是土地家庭承包经营制度在林地上的延续，更是国家意志在农村社会的贯彻和展现。对于广大山区农民而言，它具有类似当年联产承包责任制的重大意义和深远影响，已成为农村综合改革和强林惠林政策体系的重要组成部分。胡武贤教授对集体林权制度改革给予了持久的关注。以前在攻读博士学位期间就对此进行了较为深入的调查和研究，后又申请到了教育部人文社会科学研究项目的资助，进一步做了更全面深入的研究。呈现在读者面前的这部著作，应该是作者近年来对集体林权制度改革研究的一个集成。作者从行为主体的角度构建了一个集体林权制度变迁的分析框架。它以林产品的双重属性（生态性和商品性）作为逻辑分析的起点，当不同行为主体（中央政府、地方政府、基层组织、农户）对同一种物品的不同属性存在偏好，必然引发其目标冲突，以及中央政府的改革理念在行为主体间出现传递偏移，从而导致行为主体间的利益博弈，造成集体林权制度的多样性，深刻地影响集体林权制度改革的绩效。这一解析模型有助于人们深刻认识我国集体林权制度变迁的内在逻辑，理解建国以来集体林权制度频繁变动的发生机理，特别是找准了集体林权制度变迁中的各个行为主体之间的相互影响、相互制约、相互转化及达到均衡状态的内在规律。这无疑是近年来在集体林权制度研究领域的一个重要突破与创新，对在十八届三中全会精神指引下全面深化集体林权制度改革具有开拓性的理论贡献。同时，上述分析模型还具有一定的扩张性。在我国经济体制 V 转轨、社会转型的过程中，制度改革已成为一种常态，制度变迁已深入到经济社会生活的各个领域。作者给出的分析框架对重新认识制度变迁提供了一条清晰的逻辑线索，其研究结论对制度变迁过程中出现的问题也具有一定的解释力。是为序。华南农业大学经济管理学院博士生导师：江华 2013 年 11 月 22 日 VI 目 录 第一章 导论.1 第一节 问题的提出.1 第二节 相关概念的界定.5 第三节 研究思路与方法.15 第二章 相关文献述评.19 第一节 制度变迁的源泉.19 第二节 政府偏好与产权安排.22 第三节 村庄环境下的农户行为.27 第四节 集体林权制度研究的脉络.29 第五节 集体林权制度绩效.34 第三章 集体林权制度变迁的历史轨迹.42 第一节 从土地改革到人民公社.43 第二节 从林业“三定”到紧急叫停.47 VII第三节 全面推进集体林权制度改革.49 第四节 历史比较分析.50 第五节 简要结论.54 第四章 集体林权制度变迁的制度逻辑.55 第一节 林产品的双重属性.55 第二节 行为主体间的目标冲突.61 第三节 行为主体间的信念传递.68 第四节 行为主体间的利益博弈.74 第五节 集体林权制度的多样性.77 第六节 制度变迁的绩效.80 第七节 简要结论.82 第五章 集体林权制度变迁的动力机制：行为主体博弈.83 第一节 行为主体特征分析.84 第二节 中央政府与地方政府的双重 任务“委托代理”模型.88 第三节 地方政府与基层组织的演化博弈.96 第四节 基层组织与农户的演化博弈.102 第五节 农户林业经营模式的演化博弈.106 第六节 小结与进一步讨论.107 VIII 第六章 集体林权制度改革模式多样化.110 第一节 集体林权制度多样性的根源.110 第二节 集体林权改革路径的政府间均衡.113 第三节 集体林权制度改革的均衡模式.118 第四节 制度安排与环境相容性定理：评述与引申.129 第五节 简要结论.131 第七章 集体林权制度改革的绩效.132 第一节 判断林权制度效率的标准.133 第二节 集体林权制度绩效的决定.137 第三节 集体林权制度绩效的层次.141 第四节 进一步讨论.153 第八章 理论检验：政府、农户和集体林权.155 第一节 中央政府林权改革的出发点：生态优先.156 第二节 各地政府林权改革文件：生态理念的偏移.158 第三节 广东三个试点县（市）：各有特色.171 第四节 集体林权制度改革的规则竞争.181 第五节 理论检验结论.193 第九章 微观考察：一个典型村庄的实验.194 第一节 胆源村：一个典型的山村.194 第二节 林权频繁变动，森林屡遭破坏.200 IX 第三节 林业分类经营的多种模式.204 第四节 林权规则的不确定与林权稳定性.208 第五节 林权改革绩效初现端倪.216 第六节 小结与进一步讨论.221 第十章 宏观实证：云南省和广东省的证据.223 第一节 云南省的先行探索.223 第二节 广东省的模式创新.233 第三节 简要结论.237 第十一章 基本结论与政策含义.238 第一节 基本结论与进一步拓展.238 第二节 政策含义.241 第三节 研究展望.244 主要参考文献.246 致 谢.265 第一章 导论 我国集体林权制度改革是农村经济体制改革的重要内容，也是农村土地制度改革的一部分。1949 年以来，六十多年的集体林权制度处于频繁变动之中，成为我国制度变迁最活跃的领域，大致经历了土地改革、合作社、人民公社、林业“三定”和集体林权制度改革等重要阶段，为制度变迁研究提供了宝贵的案例素材，为验证、丰富和发展制度变迁理论提供了可能。第一节 问题的提出 制度变迁分析一直存在两大阵营：演进理性主义阵营和建构理性主义阵营（董志强，2008）。两大阵营都可以列出一大串巨擘，韦森（2001）对制度分析的两大理性主义有深刻的分析和评论。通常认为，演进理性主义主张制度演化是无意识的，而建构理性主义则主张制度演化是有意识的。制度分析的两大阵营之间争论的焦点在于：制度变迁过程是无意识的演化还是有意识的选集体林权制度变迁研究 2 择？事实上，无论老制度主义者还是新制度主义者，都很难说他们绝对地属于演进主义或理性主义（卢瑟福，1999），并非所有制度都是无意识的演化而成，也非所有的制度都是有意识的选择而成。考察人类社会的制度变迁过程，我们不难发现，制度演化路径既带有自发演进的痕迹，也打上人类理性选择的烙印，自发秩序与建构秩序相互交织。显然，自发演进的秩序与人为建构的秩序所达到的效果可能是一样的，但人类理性选择可以更早地结束无序的自发演进过程，从而大大加快制度变迁的速度。在本质上，无论是自发秩序还是建构秩序产生的基础在于“共享信念”体系的存在。自发的规则要成为制度，或设计的规则要成为制度，都要求规则的认知内容和协调内容成为人们的共同信念。只有得到共同信念的支持而被固化的规则才能成为制度。自发秩序强调制度变迁的内生性，即一项制度可能导致该制度本身的变迁。Greif（2006）基于中世纪地中海商业历史的研究在重复博弈框架下提出了内生性制度变迁理论。他认为，在制度初期，商人把自己的行为建立在对他人的信念基础上，具有不确定性，但是事后的行为一旦验证了先前的信念，则信念就会不断强化，制度就进入持续时期。制度具有自我实施的特征，即制度所产生的行为结果反过来导致了制度具有更大范围的适应性，青木昌彦(2001，p239)从另外一个角度也论述了两种变迁机制的本质可能是相同的。他认为两种制度变迁过程都“必须满足一个共同条件：在初始的政治域，必须有超过临界规模的参与人修改对于域内部结构和外部环境的认知，并以分散化或相互协调的方式联合采取新策略，这样才能导致新均衡序列的出现。如果从这方面去理解，两种变迁机制之间的区分就会模糊不清”。4 那么这个规则就不会得到有效遵循，也就不能成为对行为人进行有效引导和约束的制度，恰如广州市 2010 年颁布的公共场所禁烟令基本上就是一纸空文，再如“限塑令”已经实施多年，可是塑料袋这一白色垃圾仍然大行其道。关键的问题是，如果制度设计者与行为人的目标函数存在差异，那么制度设计理念能否得到行为人的广泛认同？或者说，“共享信念”体系将如何得到确立？事实上，在制度变迁过程中，制度设计者与行为人之间因目标函数的差异而存在信念上的博弈。制度设计者依据一定的理念进行相应的制度安排，力求使行为人接受其制度理念从而形成相应的行为约束；而行为人将对既定的制度安排做出理性的回应，“用脚投票”向制度设计者反馈强烈的制度信息，试图产生有利于己的制度安排。博弈的结果能否使信念和行为收敛到演化稳定均衡，将深刻地影响制度变迁的路径和速度。具体到正在全国全面展开的集体林权制度改革，中央政府试图着重解决在历次集体林权制度改革后仍普遍存在的“产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题”，2010 年 4月 28日广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过、2010 年 6 月 2 日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准的广州市控制吸烟条例，涉及 15 个执行部门，执法困难，烟民对此也熟视无睹。2008 年，国务院办公厅颁布“限塑令”，要求从当年 6 月 1 日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于 0.025 毫米的塑料购物袋；所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。但执行效果远未达到预期。6 权等，再与所有权、使用权、用益权、处置权等基本权利内容交叉组合，形成了一个庞杂的概念体系。在使用中，各种称谓有时混淆不清，甚至不加区分地使用。顾善松（2004）曾专门撰文讨论有关林权称谓问题。本书采用“林权”表述，将其定义为一种复合性权利，包括森林、林木和林地的所有权、使用权、用益权和处置权。任何一项权利既有享受这项权利的主体，又要指向一定的客体。下面将分别从林权主体和客体的角度来进行讨论。林权主体是指依法享有林权的权利人。主体作为职能的承担者、领属者，一方面相对于客体他是能动的，是以客体为对象发生作用的本原；另一方面相对于非主体，他拥有独有的、稀缺的职能即主体与非主体特定的关系（刘春雷，1